湖北省大冶市人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂0281行初14号原告冯移生，无固定职业。被告黄石经济技术开发区城市管理局，住所地：黄石市黄金山科技园（山南）。法定代表人张贵茂，局长。委托代理人张继良，湖北善远律师事务所律师。委托代理人卫双，湖北善远律师事务所实习律师。
原告冯移生诉被告黄石经济技术开发区城市管理局房屋拆迁管理行政强制一案，于2016年3月2日向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年3月3日向被告送达了起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2016年7月18日公开开庭审理了本案。原告冯移生、被告的委托代理人张继良、卫双均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2013年4月16日，原告与冶钢集团农场签订土地、鱼塘承包协议书。2013年6月，黄石经济技术开发区接管后，发布限期拆除通知，并以拆违为由对原告在承包土地所建的禽棚畜舍和剩余建筑材料进行核实登记。2014年8月，黄金山管理区拆迁办工作人员告知原告所有的养殖基础设施属违法建筑。后原告多次上访讨说法，被告作出了处理意见书。2015年3月至同年10月期间，园博园工程动工，被告用土杂石占、填原告承包的土地11亩，原告的基础设施、材料、养殖设备、农用工具和种植苗场全部毁灭埋没。被告强制拆除原告养殖配套棚舍前，未依法作出强制执行决定，严重违反行政强制执行的法定程序。原告承包的冶钢集团农场土地属于农用地范畴，承包土地时，该土地不在黄石经济技术开发区城市规划区范围内。即使在城市规划区范围内，农用地也无需办理规划许可，原告就是想申请办理建设工程规划许可证，规划主管部门也不会越法办理。故被告对原告承包的土地定性错误。故诉至法院，请求确认被告强制拆除原告养殖配套棚舍的具体行政行为违法，确认被告于2015年10月8日对原告养殖棚舍处理意见属于错误定性，适用法律依据错误，应属合法建筑，判令被告按征收、拆迁条例赔付和补偿原告损失168万元。原告为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据、依据：证据1.居民身份证、就业失业登记证各1份；证据2.冶钢集团农场土地、鱼塘承包协议书1份；证据3.冶钢集团农场收款凭证1份；证据4.照片2张；证据5.责令限期拆除通知书1份；证据6.信访事项办理答复意见书1份；证据7.接受案件回执单1份；证据8.照片2张；证据9.民事调解书1份；证据10.国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）；证据11.国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业××发展的通知》（国土资发（2014）127号）。上述证据、依据均系复印件，用以证明：（1）原告与冶钢集团农场签订的协议是有效的；（2）冶钢集团农场对外出租的土地属于农用地性质；（3）原告在签订合同后取得了合法的土地使用权；（4）原告建设的农业养殖棚舍和配套设施是合法建筑。
被告辩称，根据有关规定，我局作为合法的行政主体，依法有权作出本案行政强制拆除行为。我局所作出的具体性行政行为依据充分，适用法律正确。我局在对原冶钢农场范围内违章建筑作出行政强制拆除的具体行政行为有实体法和程序法依据，根据有关规定，我局认定原告在冶钢农场范围内的建设行为为非法建设行为，并按行政强制法的规定完成相关程序，告知原告拒不拆除违法建筑的后果，因原告拒不自行拆除，最后才依法强拆。我局强制拆除非法建筑行为是行政执法行为，该具体行政行为并没有对原告合法利益造成实际影响。原告与冶钢集团农场于2013年4月16日签订协议书时，冶钢集团农场并非原冶钢农场土地使用权人，原冶钢农场土地（大冶市东岳街办四棵村）已于2009年11月6日登记在黄石市财政局名下，并于2015年3月25日划拨至黄石市国有资产经营管理公司用于黄石园博园项目建设，黄石市国有资产经营管理公司已于2015年11月16日取得该地块建设用地规划许可证（鄂规用地4202012015045号），故原告以其与冶钢集团农场签订的协议书为由请求我局赔偿其合法承包经营权益是毫无依据的。综上所述，我局作出具体行政行为适用法律和执法程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法维持我局作出的具体行政行为，驳回原告的全部诉讼请求。被告为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据：证据1.黄石市人民政府《市人民政府关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》（黄政发（2007）33号）、国务院法制办公室《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2002）163号）、湖北省人民政府法制办公室《关于﹤黄石市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示﹥的复函》（鄂府法办函（2002）4号）、黄石市规划局、黄石市城市管理综合执法局《关于印发﹤关于建立规划管理、城管执法联动工作机制试行方案﹥的通知》（黄规文（2008）125号）、黄石市机构编制委员会办公室《关于市区城管执法体制和人员编制调整等问题的通知》（黄编办发（2012）69号），上述复印件证据用以证明其行政主体合法；证据2.黄石经济技术开发区规划局向黄石市城市管理综合执法局开发区执法大队出具的工作联系函（黄开规函（2013）79号）、黄石市土地利用总体规划（2006-2020年）、黄石市人民政府办公室印发《关于冶钢农场违法建筑整治工作的会议纪要》各1份，上述复印件证据用以证明其适用法律依据正确；证据3.黄石市城市管理执法局责令限期拆除通知书、调查笔录、黄石经济技术开发区城市管理局《关于限期自行拆除冶钢农场违法建筑的通告》、冶钢农场内违法建筑现场查勘调查表、冶钢农场违建情况调查摸底表各1份，上述复印件证据用以证明其程序合法；证据4.冶钢集团农场土地、鱼塘承包协议书、国有土地使用权证，上述复印件证据用以证明原冶钢农场用地属于国有划拨土地，2009年登记在黄石市财政局名下，原告未与土地使用权人黄石市财政局签订承包合同。经庭审质证，原告对被告提交的证据1无异议，被告对原告证据1、3、4、5、6、8、9无异议。原告对被告证据2中的工作联系函真实性无异议，对内容有异议，认为不能定性其所建养殖棚舍是违法建筑，对该证据2中的其余证据无异议。原告对被告证据3中冶钢农场违建情况调查摸底表的各项数据内容有异议，对该证据3中的其余证据无异议。原告对被告证据4真实性无异议，但认为其对所承包的土地享有使用权。被告对原告证据2的合法性有异议，认为冶钢集团农场不是土地使用人，且协议书与其具体行政行为没有关联性。被告对原告证据7的关联性有异议，认为与强拆行为没有关联性。被告对原告10、11的关联性有异议。对上述原、被告无异议的证据，本院予以采信。对上述原、被告有争议的证据，本院将结合案件事实，综合认定。
经审理查明，2013年4月16日，原告冯移生与冶钢集团农场签订《冶钢集团农场土地、鱼塘承包协议书》1份，约定冶钢集团农场将位于农场南堤脚的11.67亩土地承包给原告从事家禽散养，承包期限为五年，从2013年4月16日起至2018年10月31日止，管理费为3500元／年。协议签订后，原告于2013年4月18日起在该承包土地上兴建养殖棚舍，于2013年5月1日部分完工。施工前，原告未向规划部门申请建设工程施工许可。2013年4月23日，黄石经济技术开发区规划局向黄石市城市管理综合执法局开发区执法大队出具工作联系函，函告冶钢用场用地属于黄金山工业新区二期控制性详细规划用地，截至目前规划部门未审批任何项目，其建设行为均为违法建设行为，请该大队依法处理现已有违法建设行为，并做好重点巡查与控管工作。2013年8月28日，被告工作人员在向原告调查了解并制作调查笔录后，向原告送达责令限期拆除通知书，告知其于2013年5月前在冶钢农场实施了未取得建设工程规划许可证建设建筑物（构筑物）行为，建筑面积1300平方米，一层砖混结构，责令原告于2013年9月1日前自行拆除该违法建筑，逾期不拆除的，依法予以强制拆除，所需费用由原告承担。同时还告知申请行政复议和向人民法院起诉的期限。2014年8月19日，被告发布《关于限期自行拆除冶钢农场违法建筑的通告》，通告凡冶钢农场范围内未经上级规划、国土、建设等行政主管部门批准，私自新建抢建的各类建筑物、构筑物，违法建设单位和个人在8月26日前自拆，对未自行拆除的违法建筑，开发区将于8月27日至8月31日组织依法拆除。通告发布后，因原告未在指定期限内自行拆除所建的养殖棚舍，被告于当年8月底组织人员实施了强制拆除。此后，原告为此向金山街办信访，并对该街办作出的答复意见申请复查。2015年9月30日，被告在接到黄石经济技术开发区信访局转交的复查申请后，于同年10月8日对原告作出信访事项办理答复意见书，处理意见为：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，你未经规划行政主管部门批准，私自搭建房屋，属违法建筑；2.根据法律法规及相关政策规定，不能对你在冶钢农场内私自建设的违法建筑进行补偿。故而成讼。诉讼中，原告自认其所建养殖棚舍建筑面积为630平方米。同时查明，2002年6月5日，国务院法制办公室印发《关于在湖北省黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2002）163号），同意湖北省人民政府在黄石市开展相对集中行政处罚权试点工作。同月25日，湖北省人民政府法制办公室印发《关于﹤黄石市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示﹥的复函》（鄂府法办函（2002）4号），要求黄石市人民政府按国务院法制办公室的复函组织实施。2007年11月6日，黄石市人民政府印发《市人民政府关于调整相对集中行政处罚权范围的通知》（黄政发（2007）33号），决定黄石市各执法部门之间的执法配合问题，由市城管综合执法局会同各执法部门拟定具体工作制度。2008年12月10日，黄石市规划局和黄石市城市管理综合执法局联合印发《关于印发﹤关于建立规划管理、城管执法联动工作机制试行方案﹥的通知》（黄规文（2008）125号），通知规定市规划局负责本行政区域内的城乡规划管理工作，市规划局各城区规划分局对已审批的建设项目行使日常监督管理，发现违法行为在进行依法认定后将及时通知市城管综合执法局，市城管综合执法局应按《城乡规划法》严格查处，严肃处理，并将处理结果报市规划局备案；市城管综合执法局负责政府授权的对未经规划部门审批和未按规划许可内容进行建设的行为依法查处工作，对未经规划部门审批的新建、在建违法建设，违法建设当时单位或个人不能提供规划审批许可手续的，应及时下达拆除通知书，并依法强制拆除，对重大和疑难的违法建设，采取先停止违法建设行为，报规划认定后，依法拆除。2013年11月8日，黄石市机构编制委员会办公室印发《关于市区城管执法体制和人员编制调整等问题的通知》（黄编办发（2012）69号），明确市城市管理局（市城市管理执法局）主要负责政策制定、业务指导、综合考评、重大执法和行业监管，各城区（开发区）分别行使辖区内的城市管理及行政处罚权；将原市城管执法开发区大队更名为黄石经济技术开发区城市管理局，加挂城市管理执法大队牌子，由开发区建设局管理。2013年5月28日，黄石市人民政府办公室印发专题会议纪要（25）《关于冶钢农场违法建筑整治工作的会议纪要》，明确冶钢农场违法建筑整治及今后长效管理工作由黄石经济技术开发区管委会负责。另查明，大冶市人民政府曾于2009年11月6日为黄石市财政局颁发坐落于大冶市东岳街办四棵村（原冶钢农场）地块的国土地使用权证，该地块地类为农用地。2011年，该地块纳入黄石市黄金山工业新区二期控制性详细规划用地。
本院认为，原告于2013年4月承包冶钢集团农场南堤的部分土地后，于2013年5月1日前在该承包土地上建设了家禽养殖棚舍，该承包土地已于2001年纳入黄石市城市整体规划区内。原告在未取得建设工程规划许可证情形下建设上述建筑设施，被告作为黄石经济技术开发区城市管理行政主管机关，依法有权对该违法建筑实施强制拆除。被告在处理原告的上述违法建设行为时，虽向原告调查了解并制作调查笔录，送达责令限期拆除通知书，并发布了限期自行拆除违法建筑的通告，但未依法作出并向原告送达行政强制执行决定，严重违反了行政强制执行的法定程序，依法应当确认被告强制拆除原告养殖棚舍的具体行政行为违法。
被告对原告作出的信访事项办理答复意见书，系依据《信访条例》规定作出的信访文书，原告对该信访文书不服，不属于人民法院受理案件范围。原告请求被告按征收、拆迁条例赔付和补偿其损失168万元，但对该主张不能举证证实，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，
判决如下：
一、确认被告黄石经济技术开发区城市管理局强制拆除原告冯移生所建养殖棚舍的具体行政行为违法；
二、驳回原告冯移生的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件诉讼费50元，款汇湖北省黄石市中级人民法院，收款户名：湖北省黄石市中级人民法院；账号：17×××18；开户银行：中国农业银行股份有限公司黄石分行团城山支行；地名：湖北省黄石市。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 罗景昊
人民陪审员 董秋英
人民陪审员 曹云花
二〇一六年八月十九日
书 记 员 陈双双 关注微信公众号“”