广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终793号
上诉人（原审第三人）：英德市黄花镇新民村民委员会。
法定代表人：陈克明，该村委会主主任。
委托代理人：欧发强，广东海印律师事务所律师。
委托代理人：胡帅，广东海印律师事务所实习律师。
被
上诉人（原审原告）：英德市黄花镇新民村委员会新一村民小组。
负责人：陈子平，该村民小组长。
被
上诉人（原审原告）：英德市黄花镇新民村委员会新二村民小组。
负责人：陈植明，该村民小组长。
被
上诉人（原审原告）：英德市黄花镇新民村委员会新五村民小组。
负责人：陈子巨，该村民小组长。上述三被上诉人共同
委托代理人：陈金海，系英德市村民。上述三被上诉人共同
委托代理人：杨腾造，广东易之堃律师事务所律师。
原审
被告：英德市人民政府。住所地：广东省英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
委托代理人：黄天彪，英德市不动产登记中心工作人员。
上诉人英德市黄花镇新民村民委员会因英德市黄花镇新民村委员会新一村民小组等3村民小组诉被上诉人英德市人民政府林权登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的(2015)清中法行初字第88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明：2011年5月28日，第三人新民村委会向被告提交《广东省林地林权登记申请表》，要求对小地名：岩仔山，面积：4130亩，四至：东至：深坑底，南：至明迳大队山岭，西至：横山仔白面石至田边岭、大方人、担水坑、卖茶墩，北至：大队林场的林地所有权进行换发新的《林权证》。第三人新民村委会提供了英府决［2011］10号《处理决定》作为权利依据。同一天，被告英德市人民政府的下属的工作人员组织了第三人及相关人员到现场踏查，并制作了《林权核查登记表》，参加踏查的人员只有南、西、北至的接界人签名。被告的工作人员没有制作现场踏查图。事后，第三人新民村委会在《申请表》集体林地所有权意见一栏中写下：经实地踏查，四至清楚，无争议，同意申请上报审核的意见；第三人所在的乡镇人民政府、当地林业主管部门均出具了同意申请、经终审、情况属实的意见并加盖公章；被告英德市人民政府作为发证机关经审核后同意发证，并在上述《申请表》上加盖公章，但没有写明具体日期。诉讼过程中，被告没有提供对上述审核结果进行张榜公告的《公示表》等能证实其已经张榜公告的证据材料。2011年8月18日，被告英德市人民政府为第三人英德市黄花镇新民村委会颁发了34613、英府林证字(2011)第56353号《林权证》。该证的NO1登记的内容为：林地所有权权利人：黄花镇新民村委会，坐落黄花镇新民村委会，小地名：岩仔山；面积：4130亩；四至：东：大肚岭埂与自己岭交界，南：明迳大队山岭，西：横山仔白面石至田边岭、大方人、担水坑、卖茶墩，北：大队林场；注记：小班：2、3、4、5、6、7、12、13。该《林权证》中并附有四至范围图，图幅号：G-49_142_24。上述登记发证的四至中的东至与《申请表》、《踏查表》的东至不一致，其余的南、西、北至相符，地名、面积等也一样。该证的四至及其所符红线范围图中包括了部分耕地、房屋、人工种植的竹和果树等。2010年期间，对涉案的岩仔山（又称田边岭大方人罗笛坑担水坑岩仔卖茶屯）林地林木权属问题，第三人黄花镇新民村委与其下属的井水一、二、三村民小组发生争议，第三人黄花镇新民村委向被告英德市人民政府申请调处确权。被告英德市人民政府经立案调处后，于2011年2月24日作出英府决［2011]10号《关于岩仔山（田边岭大方人罗笛坑担水坑岩仔卖茶屯）林地林木权属的处理决定》，决定：争议山名岩仔山（田边岭大方人罗笛坑担水坑岩仔卖茶屯），四至范围面积4890亩，除去争议范围内不争议耕地面积716亩，实际处理面积4174亩，四至：东至深坑底，南至明迳大队山岭，西至横山仔白面石至田边岭、大方人、担水坑、卖茶墩，北至大队林场；此四至范围内其中：1、东至深坑底，南至明迳大队山岭至山顶标高322.5向北沿开发耕地边到山顶标高360.5往北直至山顶标高326.5再西北至横山仔白面石，西至山顶标609山埂分水为界，北至大队林场，此四至面积3825亩，实际处理面积3347亩，此四至范围内的林地林木（除耕地和村民种植笋竹、柑树、杉树、房屋外)所有权归新民村委会集体所有(详见附图)。2、东至明迳大队山岭至山顶标高322.5向北沿开发耕地边至山顶标高360.5往北直至山顶标高326.5，南至明迳大队山岭，西至分水坳，北至横山仔白面石，此四至范围内的林地林木（除耕地和村民种植笋竹、柑树、杉树、房屋外)所有权归井水一、二、三村民小组集体共同所有(详见附图)。上述《处理决定》当事人没有申请行政复议和提起行政诉讼，现已经发生法律效力。第三人黄花镇新民村委会领取了涉案的《林权证》后，因《林权证》的四至范围及红线范围图中的耕地等问题，引发了原告与第三人的权属争议。当地镇政府就原告反映的问题进行了调查，认为原告反映的事实与工作组调查结果不一致，于2014年12月8日作出黄信答［2014］005号《关于英信案［2014］232号的信访答复》，建议原告通过法律途径解决。事后，原告申请被告英德市人民政府下属的土地管理部门对涉案《林权证》中的耕地进行调处确权。被告英德市人民政府下属的土地管理部门查明了争议土地的四至范围、制作了四至红线范围图，争议土地的面积为111.24亩，同时进行了部分调查，制作了《调查笔录》等，事后，向原告发出《告知书》认为，新民村委会持有的英府林证字（2011）第56353号《林权证》的四至及红线范围包括了争议土地，土地权属明确，故不予立案调处。原审法院认为，根据原、被告的诉讼主张，本案需要审查的是被诉行政行为即被告为第三人颁发的英府林证字（2011）第56353号《林权证》是否合法的问题。首先，被诉行政行为认定事实是否清楚、依据是否充分的问题。2011年5月28日，第三人新民村委会向被告提交《广东省林地林权登记申请表》，要求对小地名：岩仔山，面积：4130亩，四至：东至深坑底，南至明迳大队山岭，西至横山仔白面石至田边岭、大方人、担水坑、卖茶墩，北至大队林场的林地所有权进行换发新的《林权证》。第三人新民村委会提供了被告英德市人民政府作出的英府决［2011］10号《处理决定》作为权利依据。从该《处理决定》的内容看，被告只是将东至深坑底，南至明迳大队山岭至山顶标高322.5向北沿开发耕地边到山顶标高360.5往北直至山顶标高326.5再西北至横山仔白面石，西至山顶标609山埂分水为界，北至大队林场，此四至面积3825亩，实际处理面积3347亩，此四至范围内的林地林木所有权确权给新民村委会集体所有，上述四至范围中的耕地和村民种植笋竹、柑树、杉树、房屋并没有处理给第三人。根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定，对登记发证必须符合下列全部条件：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。被告在本次核查、审核、发证的过程中，没有认真审核第三人提供的权属依据的内容，未尽审慎的法定义务，导致颁发给第三人的英府林证字（2011）第56353号《林权证》的四至及红线范围包括了没有处理给第三人的土地、房屋及其他林木。故被告本案的行政行为存在认定事实不清，依据不足的情形，原审法院对其行政行为的合法性不予认定并依法予以撤销。其次，被诉行政行为程序是否合法的问题。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关在受理申请人登记申请后10日内，要在森林、林木和林地所在地进行公告，公告内容包括登记申请权利人、权项、四至界限、面积等，公告时间为30天。在公告期满后，登记机关对《林权证登记申请表》及有关资料要进行逐项审查，做到权属明晰、四至清楚、面积准确、林权证明材料合法有效，对经审查符合条件的予以登记，核发林权证。”诉讼过程中，被告没有提供对上述审核结果进行张榜公告的《公示表》等能证实其已经张榜公告的证据材料，应视为其没有遵守换发《林权证》的相关程序，因此，对被诉行政行为的程序正当性不予确认。综上所述，被诉行政行为认定事实不清、换发证的依据不足，同时违反了法定的正当程序，对其行政行为的合法性不予认定并依法予以撤销。三原告请求撤销2011年8月18日被告英德市人民政府为第三人英德市黄花镇新民村委会颁发的34613、英府林证字(2011)第56353号《林权证》的诉讼主张理据充分，应予以支持；被告认为其发证的程序合法，认定事实清楚、依据充分的抗辩意见理由不充分，不应采纳。涉案《林权证》被撤销后，第三人可重新申请被告依事实和法定程序核发新的《林权证》。至于涉案《林权证》中的土地等如存在争议，三原告可重新申请被告进行立案调处。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(三)项之规定，判决：撤销2011年8月18日被告英德市人民政府为第三人英德市黄花镇新民村委会颁发的34613、英府林证字(2011)第56353号《林权证》。
上诉人英德市黄花镇新民村委会不服原审判决，向本院上诉称：
一、本案的基本事实是涉案《林权证》登记的权利内容没有耕地、房屋和村民种植的竹木。根据《土地管理法》第十一条第四款、第三十一条以及《森林法》第三条第二款的规定，土地、林地权属的登记机关各司其职，本案被诉行政行为是林地权属登记发证，不涉及土地管理法调整的权属确认和登记，涉案（2011）第56353号《林权证》可以证明这一点。据以作出权属登记的[2011]10号处理决定已清楚排除四至范围内的耕地、房屋及竹木。综合以上规定可以看出涉案《林权证》没有包括三被上诉人村民的耕地、房屋和种植的竹木，三被上诉人主张的111.24亩土地属认识误判。《处理决定》已经明确廓定了归属上诉人所有的林木林地四至范围的前提下，《林权证》的四至范围应与其一致，但被上诉人没有注意到四至范围内的林地的表述与四至范围内的耕地、房屋和竹木不属同一概念，其主张的111.24亩土地问题与本案无关，但上诉人必须声明的是，该土地（耕地）的所有权属上诉人。
二、原审判决认定事实错误，致其适用法律和裁判结果错误。三被上诉人与涉案《林权证》没有利害关系，也不属于涉案行政行为的相对人，其不具备原告主体资格，提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》第二十五条的规定，原审法院应当不予受理，原审法院作出实体裁判适用法律错误。
三、原审被告发放涉案《林权证》合法有效。原审被告核发涉案《林权证》在诉讼中没有提供证据材料证实涉案登记没有公告，只是发证程序中的瑕疵，鉴于本案的几个因素，并不影响该证的合法性。原审被告在作出涉案登记时已经在上诉人的公告栏张榜公告，且收集了张榜公告的证据材料，只是工作人员岗位调整未能提供公告的证据材料。根据《物权法》第二十八条、第三十一条的规定，上诉人自处理决定发生效力已享有涉案林权，至上诉人申请登记时，该处理决定已经发生效力四五年的时间，即上诉人享有处理决定四至范围的林木林地所有权的事实已经在当地公示达四五年时间，《林权证》公告只具有形式上的意义，即使未公告也只是程序瑕疵，不构成违法。且《林权证》登记内容与处理决定一致，登记结果未侵犯包括三被上诉人在内的其他第三人的合法权益。综上所述，原审判决认定事实错误，导致适用法律和裁判结果错误，上诉请求：撤销原审判决，驳回三上诉人的起诉，并确认原审被告登记颁发的34613英府林证字（2011）第56353号《林权证》合法。
被上诉人英德市黄花镇新民村委员会新一村民小组、英德市黄花镇新民村委员会新二村民小组、英德市黄花镇新民村委员会新五村民小组答辩称：
一、涉案《林权证》四至及红线范围包括了不应当处理的耕地、房屋及村民种植的竹木，原审被告将不应处理部分纳入涉案《林权证》的四至及红线范围内没有事实依据，原审判决据此认定涉案《林权证》认定事实不清并予以撤销正确。上诉人向原审被告申请林地登记时提交的处理决定已明确对争议山场内耕地、房屋不作处理，在确认林地林权权属归上诉人时，特别将耕地、房屋和村民种植的竹木除外。但原审被告核发的涉案《林权证》所附的四至及红线图与上述处理决定确定的处理示意图比对，《林权证》的四至和红线图包括了处理决定中不作处理的范围。因涉案《林权证》的范围中的耕地等问题引发了上诉人和被上诉人之间的权属争议，被上诉人请求原审被告下属的土地管理部门进行调处确权，英德市国土部门查明了争议土地范围，并测定争议范围为111.24亩，已被包括在涉案《林权证》内。原审被告在一审答辩及庭审过程中也明确表示涉案《林权证》确实存在实体处理不当的问题，可以证明涉案《林权证》登记的权利内容包括耕地的事实。根据《土地管理法》以及《森林法》等法律规定，涉案《林权证》的范围包括了耕地在内。原审判决认定原审被告核发涉案《林权证》存在事实不清，依据不足的情形，并依法予以撤销是正确的。
二、被上诉人与原审被告核发的涉案《林权证》有利害关系，具备原告主体资格。根据《行政诉讼法》第二条、第二十五条，最高人民法院司法解释第十二条的规定，本案中原审被告作出的涉案处理决定中已查明，上诉人在争议山场岩仔山开垦的荒田荒地分给各村耕种管理，其中部分荒田荒地分给了被上诉人耕种管理，英德市黄花镇人民政府向被上诉人作出的信访答复亦证实，被上诉人发动当地村民对岩仔山种植杉树的事实。为此该耕地上的杉树应属被上诉人所有，原审被告在核发涉案《林权证》过程中未认真审核上诉人提供的权属依据，未尽审慎义务，将不应当处理的耕地和被上诉人所有的竹木包含在涉案《林权证》内，该证对被上诉人的权利义务产生影响，被上诉人有权提起本案诉讼。
三、原审被告未顾及争议事实，未经认真审核，未听取利害关系人的意见，未依法公告即核发《林权证》给上诉人违反发动法定程序，原审判决认定其违法是正确的。原审被告应当依照《林木和林地权属登记管理办法》第十条的规定，对林权登记申请表及有关资料逐项审查，对符合条件的予以登记。申请人应当提交权属文件，登记机关应当公告。本案中原审被告未履行上述义务不合法。综上所述，被上诉人认为上诉人的请求缺乏理据，应予驳回。原审被告英德市人民政府答辩称：原审被告收到上诉人的林权登记申请，上诉人提交了涉案《处理决定》作为发证依据，原审被告依据其申请组织实地踏查，查实上诉人申请发证的四至与《处理决定》四至范围吻合，经逐级审核后给上诉人颁证。原审被告此次发证的范围与《处理决定》勾画给上诉人的红线范围一致，但《处理决定》勾划给上诉人的红线图中有不涉及争议的478亩耕地。原审被告颁发涉案《林权证》程序合法，请求人民法院依法判决。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中三被上诉人提交了黄花镇人民政府针对案外人作出的信访答复，以及原审被告下属土地行政管理部门发出的《告知书》，可以证明三被上诉人与涉案《林权证》所载明的土地存在利害关系以及土地权属争议的事实，三被上诉人提交的证据已经履行了证明其诉讼主体资格的证明责任，依据上述法律规定，其具备原告主体资格，上诉人上诉主张三被上诉人不具备诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予采纳。关于原审被告核发涉案《林权证》的合法性问题。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起３个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”本案中上诉人提交了英府决［2011]10号《关于岩仔山（田边岭大方人罗笛坑担水坑岩仔卖茶屯）林地林木权属的处理决定》作为其权属来源证明，向原审被告申请核发涉案《林权证》，该处理决定中明确载明，划分给上诉人的林地四至范围内的林地林木所有权归上诉人集体所有，但该范围内的耕地和村民种植笋竹、柑树、杉树、房屋并未确权给上诉人。而原审被告核发涉案《林权证》时并未依照上述处理决定确认的林地林木范围确定涉案《林权证》的四至范围，该《林权证》的四至包含了上述处理决定中明确除外的耕地、房屋和村民种植的竹木等部分，原审判决据此认定原审被告核发涉案《林权证》认定事实不清，依据不足正确，本院予以确认。上诉人主张涉案《林权证》记载的内容属于林地林木所有权，并不涉及耕地、房屋的权属的理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决撤销原审被告核发的34613、英府林证字(2011)第56353号《林权证》认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人英德市黄花镇新民村民委员会负担。本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理
审判员 方丽达
代理
审判员 付庆海
二〇一六年八月十七日
书 记 员 刘 丹