广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2016）粤71行终328号
上诉人（原审原告）：吉林市中原贸易公司广东番禺经营部，住所地：广州市番禺区。
法定代表人：李丽华，总经理。
委托代理人：赵明，广东鸿开律师事务所律师。
被
上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：张文磊，该委工作人员。
委托代理人：鲜绍翔，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
原审
第三人：广州市南沙区南沙街九王庙股份合作经济联合社，住所地：广州市南沙区。
负责人：黎建路。上诉人吉林市中原贸易公司广东番禺经营部（以下简称中原贸易公司番禺经营部）诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、原审第三人广州市南沙区南沙街九王庙股份合作经济联合社（以下简称九王庙联合社）撤销土地行政许可证纠纷一案，不服广州市南沙区人民法院（2014）穗南法行初字第60号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院查明：1992年3月8日，中原贸易公司番禺经营部经原番禺县建设委员会批准取得位于九王庙村35932.38平方米商住用地的建设用地规划许可证（编号：015626），随后于同年12月11日取得由原番禺市南沙经济技术开发区国土办公室就上述商住用地颁发的广州市建设用地许可证。1992年6月8日，中原贸易公司番禺经营部与九王庙联合社（原番禺县南沙镇九王庙村经济合作社）签订两份土地使用权有偿出让合同书，约定该社将位于“东至村综合大楼，南至环镇柏油路，西至龙眼头山仔，北至大月山”的分别为20010平方米（30亩）、16008平方米（24亩）商业住宅用地一次性出让给中原贸易公司番禺经营部。1994年10月23日，原广州南沙经济技术开发区国土办公室（为甲方）与中原贸易公司番禺经营部（为乙方）就上述涉案土地签订了国有土地使用权出让合同，其中约定：“甲方出让给乙方的国有土地使用权面积37054平方米，所出让土地用途为商住。乙方受让的土地，必须在两年内动工建设，并应在1999年12月前竣工。批准受让土地后超过两年未使用土地或超过竣工期两年未竣工，甲方无偿收回土地使用权，注销建设用地批准书。乙方同意向甲方支付土地使用权出让金（按每平方米10元计共370540元）、土地开发费（按每平方米78元计共2890212元）。上述款项分三期支付，其中签约之日付总额的10％作定金，签约之日起30日内付总额的20％，自批准该土地使用权出让之日起30天内，再付总额的30％，其余款项在甲方把土地提交给乙方使用之日起30天内清付完毕。乙方不按规定时间缴纳土地出让金、土地开发费，逾期6个月，甲方有权收回土地使用权，注销建设用地批准书和国有土地使用证等”。此后，中原贸易公司番禺经营部一直未按合同约定的期限向原广州南沙经济技术开发区国土办公室缴纳土地出让金、土地开发费。1996年5月19日，中原贸易公司番禺经营部就上述开发土地取得由广州南沙经济技术开发区国土办公室颁发的建用字（1996）第13号建设用地批准书。2009年9月25日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向中原贸易公司番禺经营部作出复函，确定涉案土地已规划为公共绿地，原用地性质与现行规划不符，不同意中原贸易公司番禺经营部提出的建设用地批准书延期申请。2009年12月10日，广州市城市规划局南沙开发区分局向中原贸易公司番禺经营部作出复函，确定涉案土地已于2003年12月规划控制为公共绿地。2011年6月21日，因原广州南沙经济技术开发区国土办公室相关职能由原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局承担，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向中原贸易公司番禺经营部发出解除合同通知书，以中原贸易公司番禺经营部未付任何土地出让金及未在两年内对受让土地进行开工建设为由，单方解除了原广州南沙经济技术开发区国土办公室与中原贸易公司番禺经营部签订的国有土地使用权出让合同，收回了所涉土地的土地使用权。为此，中原贸易公司番禺经营部向原审法院提起诉讼，请求确认原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局下发《解除合同通知书》的行为无效。原审法院于2011年11月23日作出（2011）穗南法民三初字第230号民事判决，查明了以上事实，并判决驳回中原贸易公司番禺经营部的诉讼请求。中原贸易公司番禺经营部不服提起上诉，广州市中级人民法院于2012年12月6日作出（2012）穗中法民五终字第973号民事判决，驳回上诉，维持原判。中原贸易公司番禺经营部已于1995年9月22日被工商行政管理部门吊销了营业执照，其主管部门吉林市中原贸易公司因未参加年检于1997年11月5日也被工商行政管理部门吊销了营业执照。原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局于2009年2月10日向中原贸易公司番禺经营部发出穗南开国闲调（2009）010号闲置土地调查通知书，通知中原贸易公司番禺经营部因其超过建用字（1996）第13号建设用地批准书及所签订的国有土地使用权出让合同规定的动工期限仍未对涉案土地开发，依据《广州市闲置土地处理办法》（2003年4月19日广州市人民政府令第5号）第五条、第九条的规定，将对涉案土地开展闲置土地调查工作。2010年4月27日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向中原贸易公司番禺经营部发出穗国房南开闲（2010）25号关于报送土地后续利用意见的通知，要求在收到该通知15天内提交土地后续利用意见。2010年10月20日，市国土局南沙开发区分局的工作人员向时任中原贸易公司番禺经营部经理刘新进行了闲置土地调查，并制作了笔录。另外，刘新就中原贸易公司番禺经营部用地办理相关手续问题向原广州市国土资源和房屋管理局及广东省国土资源厅进行信访。原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局于2010年8月11日向刘新作出穗国房南开（2010）284号关于吉林市中原贸易公司广东番禺经营部用地办理相关手续问题的复函，答复其正对涉案宗地的闲置情况进行调查。原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局于2010年11月18日向刘新作出穗国房南（2010）300号关于吉林市中原贸易公司广东番禺经营部用地办理相关手续信访问题的复函，答复其正对涉案宗地的闲置情况进行调查。2010年12月29日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向原广州市国土资源和房屋管理局用地处送交了穗国房南（2010）363号关于吉林市中原贸易公司广东番禺经营部用地办理相关手续信访问题的复函，答复其正在对涉案宗地的闲置情况进行调查，由于该地块现行规划为绿地的原因，故暂无法办理相关报建手续。2014年7月15日，中原贸易公司番禺经营部向原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局提交了政府信息公开申请书，以原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局对其已取得建设用地许可证、建设用地批准书的涉案宗地开展土地闲置调查（穗南开国闲调（2009）010号），但未收到调查结果，故申请公开以下信息：“1.该宗土地是否属于《广州市闲置土地处理办法》中规定的闲置土地；2.如果属于闲置土地，相关的闲置土地处置方案内容是什么；3.如果已经做出相关的闲置土地处置方案，该方案是否经过批准，如果经过批准，何时能送达申请人；4.该宗土地是否被收回，申请人已经取得的有关该宗地的建设用地许可证、建设用地批准书是否被注销。”2014年7月29日，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局作出了穗国房南（2014）752号关于政府信息公开申请的复函，对穗南开国闲调（2009）010号闲置土地调查通知所涉宗地的情况向中原贸易公司番禺经营部答复，内容为“由于该宗地未支付土地出让金及未按国有土地使用权出让合同约定进行动工开发，且你公司已被吊销营业执照不能继续履行国有土地使用权出让合同，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局于2011年6月21日向你公司下发了解除合同通知书，解除了该宗地的土地出让合同，收回该宗土地使用权。该解除合同通知书已经（2011）穗南法民三初字第230号、（2012）穗中法民五终字第973号民事判决书确认合法有效，故该宗地已被依法收回，相关权证已被依法注销。不存在对该宗土地继续进行闲置调查处理的问题。”为此，中原贸易公司番禺经营部遂以原广州市国土资源和房屋管理局开发区分局为被告向原审法院提起本案诉讼。原审法院查明了上述事实，于2014年12月12日作出（2014）穗南法行初字第60号行政裁定书，认为原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局在庭审中明确表示未注销中原贸易公司番禺经营部在本案中诉称被注销的穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证和建用字（1996）第13号建设用地批准书。在此情况下，中原贸易公司番禺经营部应当对原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局作出了注销上述许可证及批准书行政行为的事实承担举证责任。但其未能提供证据证实原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局作出被诉的行政行为客观存在，故其提起本案诉讼并不符合修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第一条第一款的规定，裁定驳回中原贸易公司番禺经营部的起诉。中原贸易公司番禺经营部不服，上诉至广州市中级人民法院。广州市中级人民法院经审理，确认原审法院查明的上述事实，但认为原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局并非本案的适格被告及原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局的信访复函中已明确表示相关权证已被注销，据此可以认定行政机关已注销涉案的建设用地许可证和建设用地批准书，原审法院（2014）穗南法行初字第60号行政裁定认为注销涉案的建设用地许可证和建设用地批准书的行政行为不存在，驳回中原贸易公司番禺经营部的起诉错误。广州市中级人民法院于2015年9月12日作出（2015）穗中法行终字第187号行政裁定书，裁定撤销原审法院（2014）穗南法行初字第60号行政裁定并指令原审法院对本案继续审理。在原审法院继续审理本案过程中，中原贸易公司番禺经营部变更本案被告为广州市国规委。在庭审中，中原贸易公司番禺经营部确认，在原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局的闲置土地调查程序中，未收到有关其持有的穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证和建用字（1996）第13号建设用地批准书被注销的法律文书。中原贸易公司番禺经营部是从原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局作出的穗国房南（2014）752号关于政府信息公开申请的复函知悉涉案土地的“相关权证已被依法注销”的事实。另查明，原国家土地管理局于1993年3月5日印发国家土地管理局关于正式使用建设用地批准书的通知，主要内容是：“自1993年5月1日起正式使用国家土地管理局统一印制的建设用地批准书，作为工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后换发国有土地使用证的法律凭证。各省、自治区、直辖市及计划单列市土地管理部门自行印发的建设用地批准书或许可证，自1993年5月1日起停止使用。中原贸易公司番禺经营部持有的建用字（1996）第13号建设用地批准书载明，有效期为“自玖陆年伍月至玖捌年伍月”。再查明，根据穗府办（2015）44号广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知，原广州市国土资源和房屋管理局的土地资源管理职责，由广州市国规委继受。原审法院认为：《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”广州市国规委作为市级土地资源行政主管部门，负有对本辖区内闲置土地调处的行政职责。原广州市国土资源和房屋管理局及其派出机构原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局、原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局履行闲置土地处理行政程序所作行政行为的法律权利和义务，概由广州市国规委承受。根据2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第十四条：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达收回国有建设用地使用权决定书，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”及2010年3月1日实施的《广州市闲置土地处理办法》第二十二条：“市、县级市土地行政主管部门应当按照下列程序收回闲置土地或者注销建设用地批准文件：……；（五）将收回闲置土地或者注销建设用地批准文件决定书送达当事人，同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利……。”的规定，国土资源管理行政部门通过闲置土地处理程序收回闲置土地的，应当向当事人送达收回闲置土地或注销建设用地批准文件的决定书，并保障当事人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，原广州市国土资源和房屋管理局明确表示其仅是对涉案的土地展开了闲置土地的调查行政程序，没有向中原贸易公司番禺经营部作出收回闲置土地的处理决定书或注销建设用地批准文件的决定书，涉案土地的使用权是通过生效民事判决所确认的解除土地出让合同方式予以收回。中原贸易公司番禺经营部在庭审中亦确认其没有收到原广州市国土资源和房屋管理局及其派出机构在闲置土地程序中作出的有关收回闲置土地或注销建设用地批准文件的处理决定法律文书。故此，根据现有证据，未能证明原广州市国土资源和房屋管理局及其派出机构在闲置土地调查程序中向中原贸易公司番禺经营部作出了明确注销穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证和建用字（1996）第13号建设用地批准书的处理决定法律文书。中原贸易公司番禺经营部提出，其知悉穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证和建用字（1996）第13号建设用地批准书被注销的情况，是源自于原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局向其作出的穗国房南（2014）752号关于政府信息公开申请的复函中有“相关权证已被依法注销”的内容。经审查，穗国房南（2014）752号《关于政府信息公开申请的复函》是原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局应原告提出的对涉案土地是否属于闲置土地，闲置土地处置方案的内容、批准程序及何时送达给中原贸易公司番禺经营部，涉案宗地是否被收回，建设用地许可证和建设用地批准书是否被注销等信息公开申请所作出的复函。该复函主要包括两方面内容：一是生效民事判决确认解除涉案宗地的土地出让合同有效，故宗地使用权被依法收回，相关权证已被依法注销；二是不存在对该宗地继续进行闲置土地调查处理的问题。从文义理解，该复函中有关解除合同及“相关权证已被依法注销”内容与中原贸易公司番禺经营部和广州南沙经济技术开发区国土办公室签订了国有土地使用权出让合同中有关中原贸易公司番禺经营部未按照约定缴纳土地出让金、土地开发费，原广州市国土资源和房屋管理局有权收回土地使用权注销《建设用地批准书》和《国有土地使用证》的约定内容相互吻合，是原广州市国土资源和房屋管理局对通过民事诉讼方式解除其与中原贸易公司番禺经营部之间的土地出让合同的民事行为及解除合同的后续行为和法律后果的事实陈述。该解除土地出让合同民事行为和法律后果与本案中原贸易公司番禺经营部诉请原审法院审查的闲置土地处理行政程序中注销建设用地许可证和建设用地批准书的行政行为分别属于不同法律体系调整的法律行为。此外，根据《中华人民共和国行政许可法》第七十条，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的，……。”的规定，中原贸易公司番禺经营部持有的穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证自1993年5月1日起已停止使用，建用字（1996）第13号建设用地批准书在有效期满后未获准延续，是应当办理注销手续的。中原贸易公司番禺经营部认为原广州市国土资源和房屋管理局启动了闲置土地调查程序，其采取解除土地出让合同的方式收回涉案土地使用权是为了规避有关闲置土地处理法律规定，上述复函提及“相关权证已被依法注销”的内容，可认定原广州市国土资源和房屋管理局是在闲置土地处理行政程序中作出了注销其建设用地许可证和建设用地批准书的行政行为的意见，缺乏事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，中原贸易公司番禺经营部诉请原审法院撤销原广州市国土资源和房屋管理局在闲置土地调查行政程序中作出的“注销相关土地权证”，即注销穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证和建用字（1996）第13号建设用地批准书行政行为的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审不予支持。依据《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回中原贸易公司番禺经营部的诉讼请求。
上诉人中原贸易公司番禺经营部不服一审判决，上诉称，被上诉人规避闲置土地调查程序，注销涉案土地权证，违反有关闲置土地调查的程序规定。被上诉人在涉案土地上启动闲置土地调查程序后未依法告知上诉人已终结该程序，上诉人是通过申请政府信息公开才了解到程序已终结、相关权证已注销的事实，涉案土地能否进入闲置土地调查程序，不以权利人是否取得土地使用证为前提，注销相关权证是《广州市闲置土地处理办法》规定的处理结果之一，这足以证明被上诉人在闲置土地调查程序中作出了注销相关权证的行政行为；涉案土地已进入闲置土地调查程序，解除合同的民事行为不能代替行政程序，被上诉人应在行政程序中对涉案土地及相关权证作出处理，而不应以解除合同通知书来规避闲置土地调查程序，剥夺了上诉人在闲置土地调查程序中应有的权利救济。综上，上诉请求：
一、判决撤销广州市南沙区人民法院（2014）穗南法行初字第60号行政判决；
二、撤销被上诉人在闲置土地调查程序中作出注销建用字（1996）第13号建设用地批准书和穗国土南区用地字32号广州市建设用地许可证的具体行政行为；
三、由被上诉人承担本案的诉讼费用。
被上诉人广州市国规委辩称：
一、其派出机构南沙开发区国土分局未在闲置土地调查程序中或任何时间内作出过“注销相关土地权证”的具体行为，广州市建设用地许可证（穗国土南区用地字32号）已被建设用地批准书（建用字（1996）第13号）所替代，上诉人取得的涉案建设用地批准书因过有效期限，已自动失效，不需要作出注销登记；
二、上诉人在签订《国有土地使用权出让合同》后未缴纳涉案土地出让金，未取得涉案土地使用权证和土地使用权，涉案土地进行过闲置土地调查，但广州市中级人民法院生效判决已认定未取得土地使用证不能进入闲置土地处理程序，应另行通过合同解除或变更等其他行为处理，本案的闲置土地调查程序已自行解除。综上，请求法院维持一审判决。原审第三人九王庙联合社没有提出二审答辩意见。
经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为，关于被上诉人是否作出以解除合同通知书来规避闲置土地调查程序行政行为的问题。被上诉人的派出机构原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局于2009年2月对涉案土地开展闲置土地调查工作，2011年6月，原广州市国土资源和房屋管理局南沙开发区分局按照涉案国有土地使用权出让合同的相关约定，以上诉人未付任何土地出让金及未在两年内对受让土地进行开工建设为由，向上诉人发出解除合同通知书并收回涉案土地使用权，解除合同的合法性已经广州市两级法院生效民事裁判确认，涉案土地的闲置调查程序在涉案出让合同确认解除后已无进行下去的实际意义，更无损上诉人所谓的在闲置土地调查程序中应有的权利救济，上诉人认为被上诉人以解除合同通知书来规避闲置土地调查程序无事实和法律依据，本院不予支持。关于被上诉人是否存在注销涉案广州市建设用地许可证和建设用地批准书行政行为的问题。涉案广州市建设用地许可证已被涉案建设用地批准书所替代，涉案建设用地批准书自1998年5月有效期届满后未获延续，系自动失效，上诉人认为被上诉人在闲置土地调查程序中作出了注销相关权证的行政行为无事实依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决驳回上诉人诉讼请求的处理正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人吉林市中原贸易公司广东番禺经营部负担。本判决为终审判决。
审 判 长 彭铁文
代理
审判员 余秋白
代理
审判员 林 彦
二〇一六年八月十七日
书 记 员 朱金珍
书 记 员 邹晓珍 微信公众号“”