江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏行申512号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）孙成兰。委托代理人张元江，北京在明律师事务所律师。再审申请人孙成兰因诉徐州市贾汪区大吴镇程楼村村民委员会不履行法定职责一案，不服江苏省徐州市中级人民法院2015年11月16日作出的（2015）徐行诉终字第00056号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。2015年6月9日，孙成兰以徐州市贾汪区大吴镇程楼村村民委员会（以下简称程楼村委会）为被告，向徐州市贾汪区人民法院起诉称，其住宅系祖居房屋，已居住百年，但一直没有集体土地使用权证书，在其申请办理该证书的过程中，需程楼村委会出具房屋权属来源证明并加盖公章，但程楼村委会拒绝履行该义务。现要求程楼村委会出具证明。徐州市贾汪区人民法院认为，当事人提起行政诉讼，必须符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关、行政机关工作人员或者法律、法规、规章授权组织的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是行政机关，也不是法律、法规、规章授权的组织，不具有行政职能，不是行政诉讼适格的被告，故程楼村委会不是行政诉讼适格的主体。村民委员会有为本村村民出具房屋权属来源证明的义务。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”或者村民向村务监督机构反映，由其对村委会不出具证明的法定义务进行监督执行。综上，孙成兰认为程楼村委会不履行为其出具房屋权属来源证明义务的诉请，应向其所在村委会的上级政府部门提出，由相关部门依法处理，不属于人民法院行政案件的受案范围。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第一款第四项、第五十一条第二款的规定，裁定对孙成兰的起诉不予立案。孙成兰不服，向徐州市中级人民法院提起上诉称，孙成兰申请宅基地登记，国有土地资源管理部门要求孙成兰提供权属证明材料。该地块上有孙成兰的祖居房，但土地一直未进行登记，程楼村委会有义务为孙成兰证明证实该事实。在目前体制下，村委会已代行多种职责，村委会盖章几乎成了所有行政程序的前置程序，应当将其纳入行政诉讼的审查。综上，一审裁定应予撤销。徐州市中级人民法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款的规定“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”或者村民向村务监督机构反映，由其对村委会不履行法定义务进行监督。根据上述规定，孙成兰如果认为程楼村委会不履行为其出具房屋权属来源证明的义务，可以向其所在村委会的上级政府部门提出，或由相关部门依法处理，不应当直接提起行政诉讼。一审法院对孙成兰的起诉，裁定不予立案并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。孙成兰不服，向本院申请再审称，一、二审法院适用法律错误。本案应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，可以向人民法院起诉。《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。本案中，程楼村委会拒绝盖章的行为，就是其作出的决定，侵犯了孙成兰的合法权益，应予撤销。请求撤销一、二审裁定，予以立案受理。
本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”本案中，程楼村委会是群众性自治组织，并非行政机关，其履行的是群众自治职责，而非行政职责。孙成兰对程楼村委会的不作为行为，应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定向其所在村委会的乡镇人民政府提出，或由相关部门依法处理。其直接提起行政诉讼不符合法律规定，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。孙成兰主张本案应当适用《中华人民共和国村员委员会组织法》第三十六第一款和《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款，但该规定适用的对象是“村民委员会或者村民委员会成员（负责人）作出的决定”，即是村民委员会或者村民委员会成员（负责人）的作为行为，而非不作为行为。对于不作为行为应当适用《中华人民共和国村员委员会组织法》第三十六第二款的规定。综上，孙成兰的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定不予立案。
一、二审法院裁定不予立案并无不当，孙成兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第十五项、第七十四条之规定，
裁定如下：驳回孙成兰的再审申请。
审 判 长 王 淳
代理
审判员 许祖福
代理
审判员 张锴冬
二〇一六年八月十六日
书 记 员 李云洁 关注微信公众号“”