浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终550号上诉人(原审原告)孙建强，男，汉族，1952年11月27日出生，住浙江省。上诉人（原审第三人）沈明凤，女，汉族，1956年1月2日出生，住浙江省。委托代理人孙建强，男，汉族，1952年11月27日出生，住浙江省。被上诉人(原审被告)桐乡市人民政府，住所地桐乡市振兴东路600号。法定代表人盛勇军，市长。委托代理人张晓燕，桐乡市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人冯震远，浙江百家律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人胡海峰，市长。委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府法制办公室工作人员。孙建强诉桐乡市人民政府、嘉兴市人民政府政府信息公开及政府信息公开行政复议一案，嘉兴市中级人民法院于2016年4月28日作出（2015）浙嘉行初字第147号行政判决。孙建强、沈明凤不服，向本院提出上诉。本院于2016年6月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人孙建强及上诉人沈明凤的委托代理人孙建强，被上诉人桐乡市人民政府副市长戚鸿峰及委托代理人张晓燕、冯震远，嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、张凝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年7月27日孙建强、沈明凤向桐乡市人民政府申请政府信息公开。信息内容为：申请领取浙许字（2005）第1号浙江省城市房屋拆迁许可证，即该国有土地使用权批准文件。同时孙建强认为其于2009年1月向桐乡市人民政府申请公开以上国有土地使用权批准文件，但桐乡市人民政府未予合法公开。桐乡市人民政府于2015年8月13日作出桐政公复（2015）30号《政府信息公开申请答复告知书》（以下简称《告知书》），认为以上国有土地使用权批准文件等政府信息，桐乡市人民政府已经于2009年2月向孙建强予以了答复，故不再重复处理。孙建强、沈明凤于2015年8月21日向嘉兴市人民政府提起行政复议，请求确认《告知书》违法，并责令桐乡市人民政府公开以上信息。2015年10月21日嘉兴市人民政府作出嘉政复字（2015）32号行政复议决定书认为桐乡市人民政府作出《告知书》事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，维持了《告知书》。另查明，2009年1月20日孙建强、沈明凤向桐乡市人民政府申请政府信息公开，信息内容为：“崇福镇朱家门头旧城改造一期工程”国有土地使用权批准文件。桐乡市人民政府于2009年2月作出（2009）第1号政府信息公开申请答复告知书，认为桐乡市人民政府申请公开的国有土地使用权批准文件应为“桐国土预字（2005）11号《具体建设项目用地预审意见书》”，并向孙建强寄送了以上文件。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”，由于各方对嘉兴市人民政府作出复议决定的程序均不持异议，故本案的争议焦点为桐乡市人民政府对孙建强的政府信息公开申请不再重复处理是否合法。本案孙建强、沈明凤向桐乡市人民政府申请政府信息公开的内容为浙许字（2005）第1号浙江省城市房屋拆迁许可证申请领取房屋拆迁许可证必需具备资料，即该国有土地使用权批准文件，而申请的理由为其于2009年1月向桐乡市人民政府申请公开以上国有土地使用权批准文件，桐乡市人民政府提供的信息不符合法律规定。
本院认为，当事人申请政府信息公开，如果认为收到的信息并非为其所申请，其应当就该申请行为寻求救济，而不应再次要求行政机关提供相同的政府信息,故桐乡市人民政府认为以上国有土地使用权批准文件等政府信息，已经于2009年2月向孙建强予以了答复，不再重复处理，符合法律规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（九）项之规定，判决驳回孙建强的诉讼请求。孙建强、沈明凤上诉称：上诉人认为一审判决违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定的行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。首先，《条例》未对政府信息公开申请人设置申请获取次数限制，也未对申请人向同一政府信息公开义务人，就同一内容不能再次申请获取限制的规定。同时根据上述《条例》行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。而《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》不是法规或部门规章，不能作为审判依据，该文件缩小了《条例》规定，增设行政权利人义务、增设行政义务人权利。国务院办公厅属于国务院的内设机构，其制定的文件不属于规章，属于规章以下的行政规范性文件。根据行政诉讼法的规定，规章以下的行政规范性文件既不是具体行政行为合法性审查的“依据”，也不是具体行政行为合法性审查的“参照”，在法律适用上没有一席之地的该规范性文件无权对作为法规的《条例》对行政权利人增设限制以及对行政义务人权利进行扩大。其次，根据北京开放政府信息资源“大数据”供社会化利用为政府信息资源的社会化开发利用提供数据支撑。这一决定，体现了政府信息资源是政府投资建设的信息资源或者是由政府直接管理的信息资源，它是政府行政管理的基础，是科学决策的依据，是联系公众的纽带。信息资源作为一种特殊的资源，有许多不同于物质资源的特性，最重要的一点就是它的共享和重复利用性。同时，信息资源的共享常常是双向的，信息的提供者同时也是信息的获取者。信息资源的可交互性使信息的共享在交互重复利用的过程中不断升值，最终使所有的参与者都从共享重复利用中得到最大的利益，也符合了《条例》立法中对政府信息资源共享重复利用不设置限制性规定。而《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》，对政府信息资源共享和重复利用设置限制性规定是违反《条例》的。因此一审法院不能把“不应再次要求行政机关提供相同的政府信息”作为本案具体行政行为合法性审查的“依据”。综上所述，一审判决认为不应再次要求行政机关提供相同的政府信息，而驳回上诉人的诉讼请求，是没有法律依据的。请求撤销一审判决，撤销桐乡市人民政府的被诉《告知书》及嘉兴市人民政府的嘉政复字[2015]32号行政复议决定。桐乡市人民政府答辩称：2015年7月28日，上诉人向答辩人提出“获取符合法律法规规定、准确的该国有土地使用权批准文件”的政府信息公开申请。答辩人在法定期限内依法作出了《告知书》。答辩人就同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出政府信息公开申请，作出不再重复处理的《告知书》，符合《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（九）项的规定。原审法院依法驳回上诉人的诉讼请求是正确的。请求依法驳回上诉，维持原判。嘉兴市人民政府答辩称：
一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2015年8月28日，上诉人不服桐乡市人民政府作出的被诉《告知书》，向答辩人申请复议，要求桐乡市人民政府向其公开相关信息。答辩人经审查后，认为桐乡市人民政府作出的《告知书》事实清楚，程序合法，适用依据正确。遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2015年10月21日，作出行政复议决定：维持该《告知书》。
二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。上诉人于2015年7月28日向桐乡市人民政府申请公开“拆许字（2005）第001号”《浙江省城市房屋拆迁许可证》中符合法律法规规定的、准确的国有土地使用权批准文件。上述信息，上诉人已于2009年向桐乡市人民政府申请过，桐乡市人民政府也作出了答复。因此，桐乡市人民政府作出《告知书》，符合《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（九）项规定。一审判决认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉人上诉，维持原判。庭审中，各方当事人围绕着桐乡市人民政府于2015年8月13日作出的被诉《告知书》是否具备事实和法律依据以及嘉兴市人民政府于2015年10月21日作出的嘉政复字（2015）32号行政复议决定程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，2015年7月27日，上诉人孙建强、沈明凤向被上诉人桐乡市人民政府申请政府信息公开，其申请的内容为：领取拆许字（2005）第001号《浙江省城市房屋拆迁许可证》土地使用权批准文件。桐乡市人民政府在一审时提交的证据表明，2009年1月20日，孙建强、沈明凤等7人曾向桐乡市人民政府提出政府信息公开申请，要求公开“崇福镇朱家门头旧城改造一期工程”土地使用权批准文件。同年2月11日，桐乡市人民政府向孙建强、沈明凤等7人作出[2009]第1号《政府信息公开告知书》，告知其申请要求公开的土地使用权批准文件文号为“桐国土预字[2005]011号《具体建设项目用地预审意见》”（以下简称《预审意见》），同时将该《预审意见》一并随告知书送达给孙建强、沈明凤等7人。《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（九）项规定，同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出政府信息公开申请，行政机关已经答复的，可以告知申请人不再重复处理。据原审法院（2015）嘉行初字第146号案件中所附的拆许字（2005）第001号《浙江省城市房屋拆迁许可证》载明，拆迁范围为崇福镇朱家门头旧城改造一期拆迁规划红线范围，故上诉人要求公开的涉案政府信息即《预审意见》，其已于2009年2月从桐乡市人民政府处获取。被诉的《告知书》据此告知两上诉人，对其申请的信息不再重复处理，并无不当。孙建强、沈明凤于2015年8月28日向被上诉人嘉兴市人民政府申请行政复议，嘉兴市人民政府于同年9月6日立案受理，向桐乡市人民政府送达行政复议答复通知书，经审查后于同年10月21日作出被诉复议决定并向上诉人送达，程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条及第三十一条的规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。两上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二案案件受理费人民币50元，由上诉人孙建强、沈明凤共同负担。本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理
审判员 马良骥
代理
审判员 张福军
二〇一六年八月十六日
书 记 员 韦若莎 关注公众号“”