河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）豫01行终383号上诉人（原审原告）苏梅花等162人，具体名单附后。诉讼代表人苏梅花。诉讼代表人马振江。诉讼代表人马世鹏。委托代理人冯子军，荥阳市“148”法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市。法定代表人张佳涛，该镇镇长。委托代理人宋岳峰，该镇工作人员。委托代理人王敏，河南高基律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）荥阳市村民委员会，住所地荥阳市。法定代表人唐国生，主任。被上诉人（原审第三人）河南平安置业有限公司，住所地郑州市。法定代表人多冬冬，总经理。委托代理人张景傲，该公司职工。上诉人苏梅花、马世鹏等162人因诉被上诉人荥阳市广武镇人民政府、荥阳市广武镇唐垌村村民委员会（以下简称唐垌村委会）、河南平安置业有限公司（以下简称平安置业公司）其他行政行为一案，不服巩义市人民法院（2016）巩行初字第90号行政裁定，向本院提起上诉。本院2016年5月19日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明，2010年5月，第三人唐垌村委会和平安置业公司签订一份《框架协议》。协议约定：荥阳市广武镇人民政府和唐垌村委会同意由平安置业公司对广武镇唐垌村实施拆迁重建，新建住房由平安置业公司提供资金并负责实施，旧房拆迁由唐垌村委会和荥阳市广武镇人民政府负责实施，对新农村建设的具体实施方式和步骤、住房分配、权利义务、进度安排等事项做了具体的约定；约定房屋分配方案由唐垌村委会负责征得村民同意；约定该协议各方签署后生效。协议形成后，唐垌村委会作为甲方、平安置业公司作为乙方在协议书上签字。荥阳市广武镇人民政府被列为丙方，但荥阳市广武镇人民政府没有在协议上签字盖章。2010年6月24日，唐垌村委会与平安置业公司就广武镇唐垌村新农村建设中的一系列具体问题，又签订了《补充协议》。《补充协议》以《框架协议》为基准，约定了双方在履行《框架协议》过程中应承担的义务及享有的权利。其中唐垌村委会承担的义务主要有：提供书面安置房的建设位置及规划方案、设计图纸等；提供开工的环评手续；保证施工的水、电、路通和地面、地下附属物清除及相关部门协调；工程验收后负责村民的搬迁及老宅基地占地规划、协调土地出让、新农村建设融资；小区绿化、水源、有线电视、通信网路的铺设、道路硬化，工程验收等义务。平安置业公司承担的义务主要有：按图施工和按协议交房；接受监督等义务。双方在履行协议过程中应享有的权利也在协议中予以明确。该补充协议还约定了双方的违约责任，双方在协议上签字，并约定签字生效后与原合同同样有法律效力。2013年11月29日，荥阳市广武镇人民政府、唐垌村委会、平安置业公司三方，在完成广武镇唐垌村新居建设后，为尽快让唐垌村群众搬迁新居，签订了《完工移交协议》。协议对新建的社区基本情况、房屋交付方式及应付款项进行约定，并约定由荥阳市广武镇人民政府和唐垌村委会负责全部安置房的分配事宜。荥阳市广武镇人民政府负责协助将唐垌村社区建设的奖补资金转给平安置业公司。在搬迁及原村土地交付上，约定由唐垌村委会负责所有农户的搬迁工作等。一审认为：从本案涉及的三份协议看，2010年5月签订的第一份《框架协议》，是唐垌村委会与平安置业公司就该村新农村建设项目签订的最初协议。协议约定内容主要是广武镇唐垌村新农村建设过程中双方的权利和义务，合同实质是平安置业公司取得广武镇唐垌村搬迁后的土地开发权和使用权，承建该村新农村建设项目，合同约定了建设标准、工程进度安排及违约条款，是双方在自愿、平等的基础上达成的建设工程施工合同。协议虽将荥阳市广武镇人民政府列为丙方，但协议书上并没有荥阳市广武镇人民政府的签字盖章，从协议约定内容上看，该协议没有订立广武镇唐垌村房屋具体分配方案，也没有明确拆迁补偿标准及办法，不能对广武镇唐垌村民产生直接的行政管理方面的约束力。协议条款中涉及荥阳市广武镇人民政府的主要内容是协助办理有关手续的义务，这些义务本是荥阳市广武镇人民政府应当承担的职责，协议条款中约定或不约定，政府均应当在新农村建设过程中依法履行职责。2010年6月24日，唐垌村委会和平安置业公司签订了《补充协议》，双方在《补充协议》约定的内容仍是为了更好地履行此前签订的《框架协议》。由此，以上两份协议属第三人唐垌村委会、平安置业公司之间签订的平等主体之间的民事合同，不属行政诉讼受案范围。2013年11月29日，在荥阳市广武镇人民政府的参与下，三方订立了《完工移交协议》，完工移交协议的主要目的是为了督促唐垌村委会与平安置业公司更好地履行此前签订的《框架协议》和《补充协议》。但是，《框架协议》和《补充协议》已经成立、生效并实际履行，不需要荥阳市广武镇人民政府追认，不能将荥阳市广武镇人民政府签订《完工移交协议》等同于对此前协议的追认和参加。《完工移交协议》协议中，尽管加盖了被告公章，但是协议涉及被告行政行为的内容仅有给付奖补资金等。给付奖补资金属被告依职权作出的单方行政行为，该行为不侵犯原告的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告马世鹏、苏梅花、马振江等162人的起诉。苏梅花等162人提起上诉称：
一、一审裁定无事实依据和法律依据。上诉人在诉讼中提交的三份协议复印件，被上诉人应当具有原件却拒绝提交，应当推定上诉人的主张成立。依照有关法律规定，未经法庭质证的证据不能作为定案依据，一审竟然把两份合同复制件作为定案的依据，违背了法律规定。
二、一审法院审理该案程序违法。一审法院在审理期间，第三人平安置业公司向法庭递交一份《框架性协议》原件，该原件应当在庭审中经过上诉人质证，一审法院却用复印件在庭审中出示，并让上诉人质证，上诉人当庭拒绝质证。一审法院却仍然依据该协议复印件作为认定事实的依据。一审法院此做法剥夺了上诉人对原件进行质证的权利和对“原件”进行技术性鉴定以及区分真伪，查明事实的权利，侵害了上诉人的合法权益。
三、针对上诉人一审起诉的《完工移交协议》不但有广武镇政府的签名，且盖有镇政府的公章，然而一审法院竟然也不将其认定为可诉的行政行为。该协议不但涉及非法占用上诉人所在村的土地，又用的是纳税人的资金在同开发商作交易，方方面面都侵害了上诉人的合法利益。综上，请二审依法撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。广武镇政府辩称：
一、上诉人起诉的三份协议，被上诉人对其真实性并未否定，而且一审法院也确认了三份协议的真实性。如果上诉人否认三份协议的真实性，上诉人就应当在一审庭审中提交真实的三份协议原件。
二、上诉人在上诉状中否认三份协议的真实性，与其诉讼请求撤销依据三份协议实施的行政行为相互矛盾。第三，上诉人起诉的框架协议和完工协议是村委与平安置业之间签订的平等的民事协议，完工移交协议虽然有广武镇政府盖章，但该协议仅是对前两份协议的确认，没有侵害上诉人的利益。第四，原审程序合法，查明事实清楚，裁定适用法律正确，应当予以维持。唐垌村委会称其答辩意见同广武镇政府一致。平安置业公司公司无答辩意见。二审查明的事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据。本案上诉人一审起诉的请求有两项，一是请求确认被告针对“建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议”、“合同书”及“荥阳市广武镇唐垌中心村项目完工移交协议书”实施的行政行为违法；二是依法撤销被告针对“建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议”、“合同书”及“荥阳市广武镇唐垌中心村项目完工移交协议书”实施的行政行为。其中上诉人所称的“合同书”即《补充协议书》没有涉及广武镇政府的内容，上诉人请求撤销广武镇针对该协议实施的行政行为缺乏基本的事实根据，不符合行政诉讼法关于起诉条件的规定。上诉人所称《建设社会主义新农村拆迁建设框架性协议》中有多项内容涉及到广武镇政府，广武镇政府虽未在协议上签章，但在二审中，广武镇政府认可其按照框架协议约定的内容履行了义务，故可以认定广武镇政府针对协议实施了行政行为。上诉人所称的《完工移交协议》有广武镇政府盖章确认，广武镇政府针对该协议实施了行政行为的事实也可以认定。但上诉人在一审起诉时对请求撤销广武镇政府针对协议实施的何种行政行为并没有明确的请求，诉讼请求不具体，也不符合行政诉讼法规定的起诉条件。一审裁定认为框架协议为民事主体之间的权利义务约定，属于认定事实有误，其裁定理由也有失妥当，但考虑到一审裁定结果正确，故二审予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。案件受理费50元，待本裁定生效后退还上诉人。本裁定为终审裁定。
审判长 何信丽
审判员 孙晓飞
审判员 耿 立
二〇一六年八月十六日
书记员 高 静附上诉人名单：苏梅花，女，1946年12月26日出生，汉族。马振江，男，1950年12月7日出生，汉族。马世鹏，男，1965年4月22日出生，汉族。蒋艳珠，女，1973年3月15日出生，汉族。樊玲梅，女，1946年8月15日出生，汉族。马梦燃，女，1992年4月13日出生，汉族。唐松菊，女，1963年12月13日出生，汉族。马丁文，男，1962年11月15日出生，汉族。张明芹，女，1946年8月21日出生，汉族。马松彦，男，1948年6月21日出生，汉族。马永振，男，1954年4月12日出生，汉族。张秀平，女，1968年4月16日出生，汉族。马新强，男，1968年8月18日出生，汉族。马建周，男，1970年10月8日出生，汉族。唐春风，女，1971年2月12日出生，汉族。段云苹，女，1945年2月16日出生，汉族。马延堂，男，1942年7月26日出生，汉族。马海洋，男，1976年12月6日出生，汉族。唐长录，男，1954年4月22日出生，汉族。张秀莲，女，1958年10月23日出生，汉族。唐三英，女，1944年9月18日出生，汉族。王刘喜，男，1942年7月29日出生，汉族。唐庆峰，女，1976年1月27日出生，汉族。任春叶，女，1974年4月9日出生，汉族。马世松，男，1962年10月7日出生，汉族。张英娥，女，1962年10月12日出生，汉族。马羊群，男，1949年4月29日出生，汉族。马伟杰，男，1976年8月7日出生，汉族。马新法，男，1967年8月25日出生，汉族。马春喜，男，1948年1月17日出生，汉族。秦喜兰，女，1949年10月25日出生，汉族。马军鹏，男，1980年3月13日出生，汉族。张花，女，1982年11月7日出生，汉族。唐永亭，男，1936年1月23日出生，汉族。马梅莲，女，1939年12月17日出生，汉族。马广义，男，1980年7月5日出生，汉族。马惠仙，女，1979年10月26日出生，汉族。马景春，男，1951年3月7日出生，汉族。李玉香，女，1951年12月22日出生，汉族。卢晓，男，1987年2月14日出生，汉族。唐月风，女，1971年7月20日出生，汉族。马欢欢，女，1992年5月1日出生，汉族。马志峰，男，1988年3月12日出生，汉族。陈桂红，女，1987年11月6日出生，汉族。樊风枝，女，1948年10月24日出生，汉族。马利民，男，1971年4月29日出生，汉族。陈月勤，女，1971年3月7日出生，汉族。马文官，男，1995年11月19日出生，汉族。刘培杰，女，1991年8月22日出生，汉族。刘雪莲，女，1966年2月1日出生，汉族。李山林，男，1965年12月28日出生，汉族。马敬铮，男，1994年3月1日出生，汉族。张明霞，女，1968年11月8日出生，汉族。马首铮，男，1990年10月16日出生，汉族。车梅芳，女，1982年8月11日出生，汉族。唐鹏，男，1982年5月26日出生，汉族。吴玉枝，女，1951年2月28日出生，汉族。唐艮松，男，1953年10月11日出生，汉族。王璐，女，1987年11月17日出生，汉族。唐宇航，男，1988年1月6日出生，汉族。王风连，女，1953年3月25日出生，汉族。陈福云，女，1946年10月1日出生，汉族。唐绍林，男，1947年1月1日出生，汉族。唐朝辉，男，1998年11月8日出生，汉族。秦爱梅，女，1944年2月4日出生，汉族。唐甲宾，男，1968年4月14日出生，汉族。唐长顺，男，1941年7月22日出生，汉族。曹培培，女，1988年3月4日出生，汉族。唐运平，男，1988年5月15日出生，汉族。赵凤英，女，1950年10月25日出生，汉族。朱康丽，女，1975年5月10日出生，汉族。马建强，男，1976年8月6日出生，汉族。马东贵，男，1948年11月26日出生，汉族。唐小桂，男，1948年2月25日出生，汉族。谈香兰，女，1952年3月12日出生，汉族。李琴，女，1986年2月7日出生，汉族。唐安义，男，1979年8月29日出生，汉族。王西安，男，1943年8月24日出生，汉族。马增有，男，1963年1月17日出生，汉族。马延亭，男，1968年4月1日出生，汉族。马海水，男，1946年10月15日出生，汉族。马茜元，男，1986年5月1日出生，汉族。马钟茜，女，1980年11月16日出生，汉族。马新国，男，1948年9月5日出生，汉族。马瑜烨，男，1972年10月19日出生，汉族。刘双喜，男，1940年7月25日出生，汉族。王喜民，男，1965年2月4日出生，汉族。刘银彩，女，1974年6月10日出生，汉族。杨建红，女，1976年1月16日出生，汉族。马银明，男，1973年3月11日出生，汉族。唐永法，男，1946年5月14日出生，汉族。马景荣，女，1948年5月6日出生，汉族。唐爱菊，女，1975年1月23日出生，汉族。李全妮，女，1953年11月8日出生，汉族。唐遂林，男，1954年5月24日出生，汉族。马顺兴，男，1949年4月9日出生，汉族。唐桂利，女，1983年6月16日出生，汉族。袁建峰，男，1983年7月6日出生，汉族。马颖隆，男，1991年9月21日出生，汉族。张丹丹，女，1985年2月13日出生，汉族。孔伟杰，男，1979年4月23日出生，汉族。孔北欠，男，1948年10月12日出生，汉族。任存枝，女，1950年9月16日出生，汉族。马玉华，男，1979年3月10日出生，汉族。马玉红，女，1975年10月17日出生，汉族。车爱荣，女，1963年5月7日出生，汉族。任均芝，女，1948年4月23日出生，汉族。孔建龙，男，1987年8月11日出生，汉族。车淑云，女，1965年6月4日出生，汉族。唐川，男，1981年2月2日出生，汉族。孔海林，男，1962年10月5日出生，汉族。曹彦峰，男，1973年1月15日出生，汉族。陈银凤，女，1985年7月10日出生，汉族。康松建，男，1960年4月4日出生，汉族。李国华，男，1972年2月11日出生，汉族。唐春峰，女，1980年1月20日出生，汉族。唐火金，男，1951年4月17日出生，汉族。任俊英，女，1951年4月22日出生，汉族。唐火全，男，1959年1月26日出生，汉族。任福香，女，1966年7月2日出生，汉族。原告唐庆广，男，1969年1月5日出生，汉族。唐金祥，男，1948年11月6日出生，汉族。张艮枝，女，1957年12月14日出生，汉族。李桂风，女，1958年6月18日出生，汉族。唐庆壮，男，1956年10月27日出生，汉族。唐丽，女，1984年5月28日出生，汉族。唐露，女，1988年3月24日出生，汉族。汪永军，男，1990年12月3日出生，汉族。张艳霞，女，1987年8月8日出生，汉族。唐建国，男，1964年7月27日出生，汉族。周福岭，女，1965年5月30日出生，汉族。唐礼，男，1989年10月12日出生，汉族。赵海荣，女，1973年10月27日出生，汉族。马梦苇，女，1994年8月26日出生，汉族。马海亮，男，1970年11月21日出生，汉族。马华印，男，1977年9月21日出生，汉族。马掌印，男，1981年3月12日出生，汉族。马有亮，男，1944年6月6日出生，汉族。马海军，男，1958年6月1日出生，汉族。樊喜荣，女，1959年10月21日出生，汉族。马超锋，男，1985年11月1日出生，汉族。范林静，女，1986年10月13日出生，汉族。马海强，男，1972年9月29日出生，汉族。聂先锋，女，1971年12月28日出生，汉族。马志峰，男，1979年6月21日出生，汉族。马海建，男，1968年12月20日出生，汉族。胡玉仙，女，1969年12月26日出生，汉族。马雅倩，女，1992年12月27日出生，汉族。苏爱荣，女，1945年6月2日出生，汉族。马延龙，男，1942年10月2日出生，汉族。周金全，男，1947年12月10日出生，汉族。徐拴玲，女，1952年7月4日出生，汉族。周春杰，男，1978年4月15日出生，汉族。周春雷，男，1980年8月9日出生，汉族。陈建中，男，1973年3月3日出生，汉族。张铁良，男，1932年5月14日出生，汉族。马火军，男，1963年10月6日出生，汉族。刘爱香，女，1962年8月8日出生，汉族。马亚慧，女，1983年3月7日出生，汉族。任香梅，女，1971年12月15日出生，汉族。马永旗，男，1969年11月18日出生，汉族。谢强彪，男，1983年7月20日出生，汉族。 来源：百度搜索“”