河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）冀09行终154号上诉人（原审原告）李艳增，男，1985年4月13日出生，，回族，住沧州市新华区。委托代理人张少符，男，1952年5月20日生，回族，住沧县。被上诉人（原审被告）沧州市国土资源局。法定代表人王彤，局长。委托代理人王立刚，新华分局政策法规科科长。委托代理人彭建军，河北福鑫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沧州市人民政府。法定代表人王大虎，市长。委托代理人左东霞，法制办公室行政复议科工作人员。
上诉人李艳增因土地行政处罚一案，不服沧州市新华区人民法院（2015）新行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2015年5月沧州市国土资源局（下称国土局）经立案调查发现原告在未办理相关用地手续的情况下在104国道西侧邓官屯村集体土地上建设房屋用于养殖，占地面积475.17㎡、建筑面积167.17㎡，同年5月26日国土局向其发送责令停止违法行为通知书，国土局经鉴定原告占地地类为耕地，符合《沧州市土地利用总体规划》（2006-2020）。被告于2015年6月15日作出行政处罚告知书及行政处罚听证告知书，告知原告的上述行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定拟对其作出如下行政处罚：1、责令改正或者治理非法占用的475.17平方米的耕地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的475.17平方米耕地处以每平方米21元罚款，计9978.15元。并告知原告三日内享有陈述、申辩及听证的权利。上述文书于同年6月24日向原告送达。在规定的期限内原告未进行陈述、申辩，也未要求进行听证。同年7月3日被告作出沧国土资新监罚决字[2015]第17号行政处罚决定书，处罚内容同上。该处罚决定书于同年7月17日送达原告。
原告不服该行政处罚决定书，向被告沧州市人民政府申请行政复议，被告沧州市人民政府经立案、审批后于2015年10月9日作出沧政复决字（2015）047号行政复议决定书，维持国土局作出的行政处罚决定。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告国土局是沧州市人民政府的土地行政主管部门，依照职权法定的原则，被告对本辖区内违反土地资源行政管理的行为依法享有实施行政处罚的职权。被告国土局对原告在未办理相关用地手续的情况下在村集体土地（占地类型为耕地）上擅自建养殖房和看护房的事实，有现场勘测图、当事人进行的询问笔录、鉴定书、照片等予以证明，其作出的处罚决定事实清楚、证据确凿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一部分第一条第（二）项违法行为情形和处罚基准：对于违法行为轻微并及时纠正，且没有造成危害后果的，不予以处罚；对于在非法占用土地上建设有建筑物和其他设施的，若符合土地利用总体规划，则对相应建筑物和其他设施予以没收，若不符合土地利用总体规划的，对所涉建筑物和其他设施予以限期拆除；决定并处罚款的，按下列标准执行：……2、非法占用耕地的，可处以非法占用土地每平方米20元以上30元以下的罚款。依据原告上述违法事实，被告国土局作出处罚的法律依据正确、自由裁量范围合法。被告国土局在履行了《行政处罚法》规定的立案、调查、告知、处罚、送达等程序之后做出的沧国土资新监罚决字【2015】第17号行政处罚决定书，符合法定程序。被告沧州市人民政府作为复议机关，依据《行政复议法》的相关规定，履行了立案、向被申请人送达行政复议申请副本、对复议决定书作出内部审批、送达等法定程序，其作出的沧政复决字（2015）047号行政复议决定书程序合法。原告要求撤销国土局做出的沧国土资新监罚决字【2015】第17号行政处罚决定书及沧州市人民政府作出的沧政复决字（2015）047号行政复议决定书的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院遂判决，驳回原告李艳增的诉讼请求。上诉人李艳增的上诉请求，撤销一审判决，撤销国土局的处罚决定，判令国土局给付上诉人公平补偿。主要理由，我建养殖房6间、看护房2间所占用的并非邓官屯村集体土地，更不是集体耕地，而是被保护并且开垦的国有土地。国土局的处罚决定明显不当。我家开垦填垫土地种植20余年，一直没有办理相关手续，土地权利人既没有干涉又没有过问，上诉人将种植转为养殖后，恰逢该地块被划为政府规划区域，应双方协商拆迁补偿问题，国土局的处罚决定适用法律错误。
被上诉人国土局辩称，1、一审判决认定事实清楚，结论正确，上诉人对未经批准及在涉案土地上构建房屋的事实无异议，因此其行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、四十三条、五十九条规定，其主张建房所占土地非集体土地没有证据，上诉人未经批准占有集体土地建房，具有应受处罚性，对上诉人处以责令改正或者治理，没收地上新建建筑物及设施，每平方米罚款21元恰当，一审判决认定国土局行政行为合法正确。2、国土局处罚上诉人违法行为期间不存在集体土地征收，也不存在国有土地征收或补偿的情形。应驳回上诉，二审法院应维持原判。
被上诉人沧州市人民政府辩称，被上诉人的复议决定程序合法，认定事实清楚，证据充分。一审判决并无不当，请求二审法院维持。
经审理查明，2015年5月国土局巡查中发现李艳增在未办理相关用地手续的情况下在104国道西侧邓官屯村集体土地上建养殖房6间、看护房2间，建筑占地面积167.17㎡。同年5月26日国土局进行了立案审批，内容有：案由：李艳增占地建房，案情及立案案由：李艳增在邓官屯村占地建房，该行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，应立案查处。承办人意见：该占地行为已经违反《土地管理法》第三十六条、第五十九条，依据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，建议立案查处。同日，国土局执法人员对李艳增进行了调查询问，制作了笔录，李艳增承认其所占地建筑面积是167.17㎡，施工前的土地是废弃地。同日，国土局制作了现场勘测笔录，内容有：占地类型废弃地，占地面积475.17㎡，建筑面积167.17㎡，建设程度建成。同日国土局向李艳增送达责令停止违法行为通知书，内容有：李艳增，经查：你在新华区××××国道西侧占地建房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第四款的规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。5月27日新华分局出具了违法案件地类鉴定书，鉴定李艳增占地地类为耕地。5月30日新华分局出具了违法案件规划鉴定书，鉴定李艳增占地建房符合《沧州市土地利用总体规划》（2006-2020）。6月9日，新华分局执法大队出具了对李艳增占地建养殖场的调查报告及处理意见。此后，国土局进行了违法案件处理决定呈批，内容有：当事人：李艳增，主要违法事实及性质：李艳增占用邓官屯村土地建养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条的规定。承办人意见：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定建议依法处理。后附调查报告和处理意见。6月15日国土局制作了行政处罚告知书，内容有：李艳增，你于2015年2月在邓官屯村机井看护房西侧建养殖房6间和两间看护房，共占地475.17平方米，占用邓官屯村集体土地，没有办理相关用地手续，占地类型为耕地，符合土地利用总体规划。以上行为违反了《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，拟对你作出如下行政处罚：1、责令你改正或者治理非法占用的475.17平方米的耕地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对你非法占用的475.17平方米的耕地处以每平方米21元罚款，计9978.15元。同日国土局制作行政处罚听证告知书，告知李艳增有要求听证的权利。上述文书于同年6月24日向李艳增送达。在规定的期限内李艳增未进行陈述、申辩，也未要求进行听证。同年7月3日国土局作出沧国土资新监罚决字[2015]第17号行政处罚决定书，内容有：李艳增，我局于2015年5月对你在邓官屯村机井看护房西侧建养殖房6间和两间看护房，共占地475.17平方米，占用邓官屯村集体土地，没有办理相关用地手续，占地类型为耕地，符合土地利用总体规划。以上行为违反了《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十条、第四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：1、责令你改正或者治理非法占用的475.17平方米的耕地；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对你非法占用的475.17平方米的耕地处以每平方米21元罚款，计9978.15元。处罚决定同年7月17日送达李艳增。李艳增不服处罚决定，向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府经立案、审批后于2015年10月9日作出沧政复决字（2015）047号行政复议决定，维持了国土局的处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。上款是专门针对占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土的禁止性规定。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。上款是关于进行建设使用土地的规定。第五十九条规定：乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。上条是关于乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地的规定。第七十四条规定：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上条是针对破坏耕地行为需要承担的法律责任的专门规定。第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。上款是对非法占用土地行为需要承担的法律责任的规定。非法占用土地根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定包括非法占用农用地、建设用地及未利用地。非法占用农用地当然包括非法占用耕地。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条是对非法占用破坏耕地行为需要承担法律责任的专门规定，第七十六条是对非法占用土地行为需要承担法律责任的规定，即七十四条与七十六条是特别规定与一般规定的关系，两条规定不一致，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，在作为七十四条的特别规定与作为七十六条的一般规定不一致的情况下，对于李艳增的行为，应根据七十四条的规定进行处罚，国土局的处罚决定，既适用七十四条又适用七十六条，属适用法律错误；本案对李艳增的违法行为，国土局应根据七十四条的规定进行处罚，李艳增所建房的建筑面积是167.17㎡，种植条件已经被破坏，475.17㎡内的其他土地的种植条件是否已被破坏，国土局未提供证据证明，国土局处罚决定属认定事实不清；相应的沧州市人民政府的复议决定亦属认定事实不清，证据不足，适用法律错误。上诉人相应的上诉理由成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）、（三）项的规定，
判决如下：
一、撤销沧州市新华区人民法院（2015）新行初字第37号行政判决；
二、撤销沧州市国土资源局2015年7月3日对李艳增作出的行政处罚决定的行政行为，撤销沧州市人民政府2015年10月9日对李艳增作出复议决定的行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人沧州市国土资源局负担。本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理
审判员 赵书裙
二〇一六年八月十五日
书 记 员 兰明慧 微信公众号“”