甘肃省榆中县人民法院刑 事 判 决 书（2016）甘0123刑初177号公诉机关榆中县人民检察院。被告人赵某，男，汉族，1970年1月1日出生，大学本科文化程度，甘肃省榆中县人，住榆中县亨威小区A区**号楼****室。2012年6月任榆中县新营乡人民政府乡长。2015年11月24日因涉嫌玩忽职守罪被榆中县人民检察院依法取保候审。被告人魏某某，男，汉族，1969年5月30日出生，大学本科文化程度，甘肃省榆中县人，住榆中县栖云北路水电局家属院*号楼*单元***室。2011年8月任榆中县新营乡人民政府副乡长。2015年11月24日因涉嫌玩忽职守罪被榆中县人民检察院依法取保候审。榆中县人民检察院以榆检公诉刑诉（2016）131号起诉书指控被告人赵某、魏某某犯玩忽职守罪，于2016年6月1日向本院提起公诉，本院审查后于同日立案并依法组成合议庭，于2016年7月13日公开开庭进行了审理。榆中县人民检察院指派代理检察员于雪燕出庭支持公诉。被告人赵某、魏某某到庭参加了诉讼。现已审理终结。榆中县人民检察院指控：2013年9月，榆中三磊蔬菜产销专业合作社法定代表人马某某（已另案处理）占用祁家河村村民马某甲、马某乙基本农田16.7亩，其他村民未利用河滩地26.09亩在榆中县新营乡祁家河村修建蔬菜保鲜库（以下简称三磊菜库）。被告人赵某、魏某某作为新营乡人民政府主要领导及分管土地的领导，在明知三磊菜库的建设属于未经批准、非法占用基本农田及未利用地进行的违法建设行为，本应及时制止并上报，杜绝该宗违法用地行为的发生。但二人在工作中玩忽职守，不及时有效制止非法占用农用地行为的发生，且未按照相关规定将该宗违法用地行为上报县政府及土地管理部门，未认真履行土地管理职责，最终造成16.7亩基本农田及26.09亩未利用地被彻底破坏、无法耕种的危害后果，同时该案件被中国甘肃网、每日甘肃网、兰州晨报等新闻媒体报道，造成了恶劣的社会影响。为佐证上述指控，公诉机关提交了案件来源、书证、证人证言、被告人的供述与辩解等证据。榆中县人民检察院认为被告人赵某、魏某某作为国家机关工作人员，严重不负责，不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，故提请我院判处。
被告人赵某对公诉机关的指控提出异议：1、我们在工作中的确有失误与疏忽，但是如果以犯罪来界定我们的行为，处罚过重。2、新营乡政府在监管期间，三磊菜库只有管理用房和三间菜库占用了大约3亩多基本农田，其余的基本农田上没有建设也没有硬化，仍然是耕地状态。菜库西边的围墙也没有建成，另外十多亩基本农田是在进入县国土局查处程序之后被占用的。3、我们督促菜库负责人和县国土局对接办理土地审批手续，菜库负责人马某某说他和土地局协调好了，占用的基本农田将作为菜库推广蔬菜新品种的试验田，项目非常符合全乡实际，是县委充分肯定的民生项目和龙头企业，同时土地局在查处中自始至终没有给乡政府反馈任何占地和处理情况，给我们思想上造成了严重的误导。4、当时发现三磊菜库的行为之后，我们多次口头制止，并在2014年3月19日下发督办通知书，让其停止建设，尽快办理相关土地审批手续。5、在制止无效后，我们及时通过电话向土地管理部门反映，榆中县土地局执法大队工作人员于2014年6月3日到三磊菜库进行了实地查看，介入调查。6、三磊菜库的建设，给当地百姓带来了很大的收益，减少群众损失100余万元，并且促进了农民种植产业多元化发展，仅2015年使全乡农民年收入增加8000多万元，同时解决了地方农民300多人就业，符合省委省政府联村联户、为民富民、精准扶贫的大政方针。7、根据《榆中县人民政府关于制止和查处非法占地违法建设的通告》的规定，于2016年2月18日向榆中县三磊蔬菜库下发了《限期拆除通知书》，并于2月24日召开了由新营乡政府、县国土局、菜库负责人同意拆除基本农田上的违法建筑，其他用地可补办设施农用地手续，同时向县政府和国土局上报《关于申请对榆中三磊蔬菜库进行联合执法拆除违法建筑的报告》，积极协调拆除工作，已恢复耕地17亩；8、乡政府向发改局上报的关于菜库的立项报告不是我安排也未经本人审阅。9、中央及部分省区为了鼓励干部敢闯敢干、允许过失，提出了“三个区分”，要把“为加快发展的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来”，我们的行为确实属于为加快全乡蔬菜产业发展和龙头企业建设过程中的无意过失，在知道过失后我们主动作为，积极汇报协调相关部门恢复基本农田，因此，恳请法庭从宽处理。
被告人魏某某对公诉机关的指控亦提出异议：我们已经做了我们应该做的，只是做的不到位，且从目前的情况来看，菜库给老百姓带来了客观的效益，而且我们给土地局也多次汇报，土地执法大队到现在也没有给我们任何反馈信息，所以对我们不应该以犯罪论处。
经审理查明：2013年9月，榆中三磊蔬菜产销专业合作社法定代表人马某某（已另案处理）占用祁家河村村民马某甲、马某乙基本农田16.7亩，其他村民未利用河滩地26.09亩在榆中县新营乡祁家河村修建蔬菜保鲜库（以下简称三磊菜库）。被告人赵某、魏某某作为新营乡人民政府主要负责人及分管土地的领导，在明知三磊菜库的建设属于未经批准、非法占用基本农田及未利用地进行的违法建设行为后，本应及时制止并上报，杜绝该宗违法用地行为的发生，但二人在工作中严重不负责任，不认真履行土地管理职责，口头制止及下发书面《督办通知书》无果后，仍未及时采取有效措施制止非法占用农用地行为的发生，且未按照相关规定及时将该宗违法用地行为上报上级政府部门及土地管理部门，放纵违法行为继续实施，最终造成16.7亩基本农田及26.09亩未利用地被破坏、无法耕种的危害后果，同时该案件被中国甘肃网、每日甘肃网、兰州晨报等新闻媒体报道，造成了恶劣的社会影响。上述事实，有公诉机关提交的，并经庭审质证、认证的下列证据证明：书证（1）榆中县检察院反渎职侵权局关于赵某、魏某某案线索来源及到案情况的说明证实：本案线索系工作中自行发现，赵某、魏某某均系传唤到案。（2）户籍证明证实：赵某生于1970年1月1日，魏某某生于1969年5月30日。二人在犯罪时均系完全负刑事责任能力人。（3）任职文件证实：赵某于2012年6月21日被提名为榆中县新营乡人民政府乡长候选人，魏某某于2011年7月25日被提名为榆中县新营乡人民政府副乡长候选人。（4）新营乡政府2013年干部会议记录、关于调整乡领导干部工作分工的通知、2014年新营乡干部工作分工、新营乡人民政府证明证实：赵某主持乡政府全面工作，魏某某分管农业、畜牧、水利等工作；新营乡党委、政府在2013年2月25日干部会议上将代某某确定为土地管理员，负责土地管理工作，截止2015年6月；2014年新营乡祁家河村包片领导为牛某某。（5）新营乡人民政府关于申请榆中三磊蔬菜保鲜库建设项目立项的报告证实：新营乡人民政府于2014年5月20日对榆中县三磊蔬菜保鲜库建设项目向榆中县发改委申请立项。（6）督办通知书证实：榆中县新营乡政府于2014年3月19日对祁家河蔬菜保鲜库下发督办通知书，通知内容为：因该保鲜库未办理土地审批手续的情况下，非法占用基本农田及河道滩地建设，现责令该库立即停止施工，办理相关土地手续后方可开工建设，否则，因此造成的一切后果自负。（7）榆中县发展和改革局答复证实：榆中县新营乡祁家河三磊蔬菜库项目未在榆中县发改局备案。（8）榆中县国土资源局关于榆中县三磊蔬菜产销专业合作社违法占地案件来源的说明、2014年土地执法监察巡查台账证实：榆中县三磊蔬菜产销专业合作社未经依法批准擅自占用新营乡祁家河村集体土地用于蔬菜库项目系榆中县国土资源国土资源局执法监察大队工作人员于2014年6月3日在动态巡查时发现。（9）榆中县基本农田保护责任书证实：榆中县人民政府与新营乡人民政府于2012年7月31日签订了榆中县基本农田保护责任书，要求新营乡人民政府做好本行政区域内基本农田保护、建设和管理工作，确保耕地面积不减少、地力不降低，定期向县政府报告基本农田保护情况，及时汇报并制止违法占用和破坏基本农田的行为。（10）中共榆中县委、榆中县人民政府《关于进一步加强和规范国土资源管理工作的意见》、中共兰州市委办公厅、兰州市人民政府办公厅印发《关于建立土地执法共同责任机制的意见》的通知、中共榆中县委办公室、榆中县人民政府办公室印发《关于落实土地执法共同责任机制的意见》的通知证实：市、县两级政府部门规定了各部门在国土资源管理上的相关职责，榆中县各乡镇党委、政府是辖区内土地保护的主要责任主体，各乡镇党政主要负责人是辖区内土地保护的第一责任人，分管领导是直接责任人；各乡镇在县政府组织指导下，对乡镇规划区内涉及的违法用地行为，在发现或接到违法用地行为报告之日起10个工作日内责令违法用地当事人停止建设、限期改正，逾期不改的，强制拆除。（11）榆中三磊蔬菜产销专业合作社证明、过磅单证实：榆中三磊蔬菜产销专业合作社蔬菜保鲜库于2014年6月18日开始收菜，因前期只需手工清点数量，故没有过磅单及相关票据；榆中三磊蔬菜保鲜库自2014年7月6日开始有过磅单。（12）刑事判决书证实：榆中三磊蔬菜产销专业合作社因非法占用基本农田16.7亩、未利用地26.09亩进行蔬菜保鲜库建设，于2015年10月13日被以非法占用农用地罪判处罚金20万元；三磊蔬菜产销专业合作社法定代表人马某某作为直接负责的主管人员，被以非法占用农用地罪判处有期徒刑一年，缓刑一年六个月。（13）马某某非法占用农用地一案侦查卷宗证实：榆中三磊蔬菜产销专业合作社非法占用农用地一案系榆中县国土资源局于2015年5月25日移送榆中县公安局，榆中县公安局于2015年5月26日立案侦查，并于2015年8月13移送榆中县检察院审查起诉。经国土局测量，榆中三磊蔬菜产销专业合作社非法占用基本农田16.7亩。（14）新闻网页材料证实：榆中县三磊蔬菜产销专业合作社非法占用农用地一案被中国甘肃网、每日甘肃网、兰州晨报等媒体报道，已经造成极大的社会影响。（15）榆中县检察院反渎职侵权局情况说明证实：魏某某、杨某的通话记录由于时间过长，现无法调取。2、证人证言（1）陈某某（榆中县新营乡祁家河村村委会主任）的证言证实：三磊菜库是2013年9月份开始动工的。当时三磊菜库建设占用的地一部分是在耕种的地，一部分是河滩。在三磊菜库开始建设的时候我给村书记李某某、乡政府的郭某某书记、赵某乡长、分管农业的魏某某副乡长、包片领导牛某某都汇报了情况。之后的第二天还是第三天，包片领导牛某某就到村上来了，给我说是下发停工通知书，但我没有具体看是否有书面材料。之后紧接着又下发过两次，是魏乡长下来下发的。2013年11月份菜库就停止建设了，之后2014年4月份又开始建设。好像就是2015年的6、7月份，榆中县国土局的工作人员就三磊菜库占用耕地建设的事情向我询问过有关材料。（2）李某某（榆中县新营乡祁家河党支部书记）的证言证实：新营乡政府分管土地的是魏某某乡长。三磊菜库是2013年开始建设的，所占用的土地刚开始主要是河滩荒地，在建设过程中马某某三兄弟通过互换等方式占用了一部分耕地。三磊菜库在建设过程中我们村上出面阻止过，在2013年9月三磊菜库开始建设的时候也向新营乡政府汇报过三磊菜库建设占用耕地的情况，乡上领导也肯定知道这个事情。郭书记他们当时下来了好几次，就这个事情给马某某他们口头说过手续必须要完善，让三磊菜库停止施工，马某某他们口头上也答应了，还说会加快手续的办理。之后过了一段时间，包片领导牛某某到村上来了，给三磊菜库下发了停工通知书。国土局的工作人员就这个事情下来问过，第一次是今年4、5月份的时候魏乡长带着下来的。（3）沈某某（祁家河社社长）的证言证实：三磊蔬菜库是我们村的村民马某某他们三兄弟修的。2013年8月底的时候他们到村上看地，预计要占村上的河滩荒地，他们找到我、沈发龙几个人，说是让我们当个证人，找这些荒地的地主谈一下占地修菜库的事情。就这样我们跟着找了几家荒地的地主，谈成了占荒地修菜库的事情，我们几个作为见证人在协议上签了字。结果后来修建的过程中可能是荒地不够了，还占用了一些菜地。三磊蔬菜库占用基本农田进行建设，听说乡政府的下来制止过几次。（4）代某某（原新营乡土地管理员）的证言证实：大概是2013年下半年的时候，魏乡长让我跟他去三磊菜库看一下具体情况，去了以后看见菜库正在施工建设，我们向村上了解了下情况，之后给现场施工的负责人说了现在菜库建设必须符合法律规定，手续要齐全，让他们把手续办好了才能施工建设，我们当时也不能具体确定是不是占用了基本农田，就让菜库的人去县国土局核对清楚看是否占用了基本农田。2014年的时候我们还去过几次，口头上通知他们让补办手续，停止施工。2014年3、4月份，因为菜库涉及到基本农田，乡政府对菜库下发了停工通知书，这个时候菜库主体已经建设起来了。就三磊菜库的建设除了下发停工通知书之外新营乡政府再没有采取过其他措施。（5）赵某某（新营乡人民政府秘书）的证言证实：榆中县新营乡人民政府给三磊菜库下发的督办通知书是赵某乡长安排我起草的，我起草完后拿给赵乡长看后我盖了单位的公章。关于三磊菜库我总共起草过两个文件，一份就是督办通知书，一份是给榆中县发改局打的三磊菜库申请立项报告。给榆中县发改局打三磊菜库申请立项报告也是赵乡长给我安排的，给了我一份三磊菜库提出的书面申请，让魏某某乡长把关指导我起草立项报告，当时三磊菜库的人也在。我起草好之后给赵乡长看后我加盖了乡政府的公章，交给了魏某某乡长。报告内容依据的主要是三磊菜库提供的书面材料和魏某某副乡长把关给我说的有些情况。（6）牛某某（榆中县新营乡人民政府人大主席）的证言证实：2013年祁家河村建设三磊蔬菜保鲜库一事我知道，是我下乡开展脱贫工作过程中发现的，当时菜库已经开始建设了，装载机、推土机已经进场施工了。我就问了下村干部，陈某某和李某某就告诉我是这个村的马家几个兄弟要建个菜库，他们弟兄几个和社员私底下置换了些地，占的是些荒滩。我就让他们村上的去给马家的几个弟兄说一下，要把手续补齐才能建，不然不能建。过了几天我再去祁家河的时候村上的干部说他们去了，菜库老板说手续正在办。我知道这个事情后给新营乡的书记郭某某汇报了，郭书记说让我赶紧去督促马家兄弟办手续。之后我也多次亲自去菜库现场制止过。我不知道那块地性质是什么，村上告诉我那块地是荒滩地。后来我们乡政府给三磊菜库下发了一份《停工通知书》，是我拿到祁家河村委会交给了马某某一份。下发《停工通知书》的时候三磊菜库正在建地基，可能开始砌墙了，下发时间我记不清了。在口头制止及下发《停工通知书》过程中我们只是询问过村上的干部这块土地的性质及面积，他们说是河滩地，我再没有采取其他的核实措施。2014年3月19日的《督办通知书》也就是我前面说的《停工通知书》，内容是我和赵某在他办公室由他起草的。（7）郭某某（榆中县新营乡党委书记）的证言证实：新营乡政府关于土地方面的具体工作就是对乡范围内的土地资源进行监督，发现土地违法行为后我们要进行制止，因为我们没有执法资格，制止不住的会上报县国土资源局执法大队，由他们进行查处处理。大概是2013年10月份之前，祁家河村的村书记李某某给我打的电话说他们村马家的三兄弟要建设菜库，并说把这个事情给赵乡汇报过了，赵乡让他给我也打个电话。我给李某某说让他过去看着制止一下，不要让建了。2013年10月份，我去祁家河村检查工作，看到三磊菜库的建设现场正在推地，我就顺便去了施工现场，找到菜库的老板马某某，让他停止施工，去土地局核实用地情况并补办土地手续后再施工。在这期间，分管土地工作的副乡长魏某某和包片领导牛某某也都去现场制止过。一直到2013年年底的时候，因为天气冷菜库停止施工了，到了第二年2月份又开始了建设。我们乡政府就以乡上的名义给三磊菜库下发了停工通知书，以书面的形式进行了制止。之后乡长赵某和副乡长魏某某把这个事情以打电话的形式报告给了榆中县国土局执法大队的杨某。三磊菜库是2013年年底开始建设的，2014年7月的时候已经开始收菜使用了，该菜库建设过程中没有办理相关手续。马某某给我们说占用的是三荒地和4亩多一点耕地，这4亩多的地是用来建设新品种实验田的。我们把这个事情汇报给土地局之后再就没有过问过，土地局也没有给我反馈过。我们发现后制止的过程中除了听马某某的答复外也就是跟村上问了下情况，我们也没有办法核实，只能通过土地局卫片进行核实。乡长赵某给我汇报说口头制止了，但是菜库没有停工，我就说以乡政府的名义下发停工通知书，以书面的方式制止，并把这个事情上报给土地局，让他们有执法权的去处理，之后具体是怎么做的我就不清楚了。就三磊菜库处理一事没有上过乡、党会议，乡上的态度就是制止，没有什么需要讨论的。至于向土地局汇报的具体情况，是赵某和魏某某去看着办的。我听说土地局的来查处是魏乡长陪他们下去的。2014年5月，县上领导到祁家河村进行调研工作，我汇报了该地在建设蔬菜保鲜库，但是土地手续不合适。县上领导说这是个好项目，是群众路线教育实践活动很好的一个载体，让我们乡上出面多跑一跑，敢于担当，督促帮助企业补办完善手续。这样三磊菜库就要先向乡政府提出申请，由乡政府出面去备案，再去发改局审核审批，但是这个事情具体是怎么打的报告我不清楚。我安排过让魏某某去和老板马某某一起办手续，督促他们把手续补办齐，合法经营。（9）马某某（榆中三磊蔬菜产销专业合作社法定代表人）的证言证实：2013年9月6日三磊蔬菜保鲜库开始施工建设，我们预计规划建设24个菜库，到9月底的时候整体平地的工作已经完成。9月20号左右首先动工的是东南方向的13-30号库，然后是西面的1-12号库。2013年11月份的时候，13-30号库的地基、墙等整体工程已经施工完成，2014年春节刚过，13-30号库的房顶、内部设备已经安装完成，就剩内部的调试工作。1-12号库的基础、墙体工作是2014年2、3月份完工的，就差房顶、设备的安装。2014年2、3月份左右，综合楼同时动工，到4、5月份的时候整体已经建成了，就差一些粉刷工作了。整体施工完毕是在2014年4月份。我在修建菜库时只是口头上给村上说过，因为我们对土地政策不是很懂，也没向土地局办理相关的土地手续。村上的基本上天天都过来催促我们补办手续，乡政府的也下来过3、4次，新营乡政府的魏乡长、赵乡长、郭书记他们几个都下来过，下来先是口头上给我说让我先停止施工，补办手续后才能继续建设，之后还给我下发过一份停止施工的文件。收到乡政府的督办通知书后，因为当时确实停不下了，基本主体也已经出来了，想着和乡上没打过交道，也就没有停工。2014年5月我先通过乡政府上报了立项手续，之后由乡镇府的去办理手续。在办理过程中我才在土地局了解到我占用了基本农田，没办法办理土地手续。2014年6月3日榆中县国土局给我下发了书面整改通知，当时我已经开始准备收菜了。下发整改通知书时是土地局的第一次来，是乡政府的魏某某副乡长带着土地局的人来的，土地局的有杨队长，还有两个工作人员。（10）马某甲的证言证实：2013年9月三磊蔬菜库开始施工建设，到2014年4、5月份的时候整体已经建成了。（11）张某某的证言证实：榆中县三磊蔬菜库开始动工建设是2013年9月份，东南面的13-30号库在2013年11月份的时候已经基本完成了，就差彩钢顶、设备的安装等工作。在13-30号库基础工程完工的时候，西面的1-12号库的地基也完成了。因为到了冬天天气太冷就停了下来，到2014年3月份又开始了施工，到2014年4、5月份的时候整体工程完工了。（12）赵甲（原国土局执法大队工作人员）的证言证实：2014年6月3日，杨某队长排我和赵某甲陪他去新营乡下乡。在路上我们发现了菜库的这个违法建设。我记得我们去的时候老板在现场，老板说是建个菜库。但是他这个菜库建设没有土地手续，属于未批先建，我们当时就给老板下发了停工通知书和其他相关文书，并开展了调查工作，我用手机GPS系统对整个菜库现场进行了测量。当时菜库最外面的2层楼已经完成了很大一部分，菜库也已经基本完工了。我们当时去现场的时候没有乡政府的工作人员陪同。（13）赵某甲（榆中县国土资源局干部）的证言证实：2014年6月3日的土地执法监察巡查台账这一页最后三行是我登记的，当时是杨某队长安排我和赵甲陪他去新营乡下乡，我记得是当时有人在巡查过程中发现那个地方在建设什么东西，我们就过去看。我们去现场的时候没有乡政府工作人员陪同。（14）杨某（榆中县国土资源执法监察大队大队长）的证言证实：2014年6月3日的土地执法监察巡查台账这一页最后三行登记的情况，我确定当时是我们下去巡查发现的，是我带着赵甲和赵某甲他们一起去的。当时赵甲对面积进行了大概测量，菜库最外面的2层楼当时已经完成了很大一部分，菜库也已经完工了，正在调试设备。在我们巡查发现这个线索之前新营乡政府没有任何工作人员给我打电话汇报过这个事情。我们核实后发现这个菜库占用了16亩的基本农田，隔了几天我们就这个事还下去处理过，在之后的这次调查中我印象中有新营乡政府的工作人员陪同，具体是谁我记不清了。3、被告人的供述（1）赵某的供述证实：我于2012年6月至今担任榆中县新营乡人民政府乡长，职责是全面主持新营乡人民政府的各项工作并分管财务，魏某某分管农业，一般分管农业就包括了分管土地及其他农口方面。新营乡人民政府土地管理工作是在榆中县国土局的领导下，对乡政府范围的土地进行监管，乡上或者村上的干部发现土地违法案件后，向乡书记和我还有乡上的副职汇报后，一般都是由我们去安排分管副乡长或者包片领导进行现场核实查看，掌握实际情况。如果核查用地手续不合法，就会进行制止，一般情况下经过乡上的书记、乡长和分管土地的副乡长商量后下发停工通知，制止不了的情况下，报告县国土局的土地监察大队，之后再由土地监察大队进行查处。榆中县三磊蔬菜保鲜库的情况我是2013年11月知道的，是祁家河村的村支书李某某给我汇报的。三磊菜库是2013年10月份开始建设的，2014年7月我到三磊菜库去过，那时候已经完工了。在李某某书记给我汇报后的两、三天，我把马某某叫到乡上来，问他具体的土地手续，他说土地手续正在办理，我给他说让他先停工，补办手续。之后我给郭书记汇报了，也给我们乡的人大主席牛某某说让他下去现场核查一下情况，让他督促停工，我安排魏某某乡长和马某某到土地局核实情况并办理土地手续，但是去的时候没有找到人，没有核实上。我们主要是口头通知他们停工建设，这期间马某某也到乡政府来过，当时因为我们不知道三磊菜库占用了基本农田，所以明确让他们尽快办理土地手续，否则就停工。到2014年3月中旬的时候，马某某又开始进行建设了，他给我说他占用了4亩多的基本农田，还说国土局的给他说这部分基本农田不要搞建设，作为菜库引进新品种的试验田。2014年3月19日，我们乡上给马某某下发了书面的督办通知书，主要内容是三磊菜库建设占用了基本农田和其他耕地，让他们立即停工。这之前马某某一直给我们说土地手续他们正在办理。在下发停工通知之后，马某某还是没有停止建设，4月份的时候，我就安排魏某某乡长给国土局土地监察大队的杨某队长打电话报告了三磊菜库建设的情况，说我们乡上制止不了，让他们到现场进行查处。过了不长时间，国土局监察大队的人就下来查处了，当时我不在乡上，就安排魏某某乡长陪同。乡政府给马某某下发的督办通知书是我安排赵某某起草的，也是我安排牛主席下发给马某某的。除此之外，乡政府还安排祁家河村村干部给我们及时汇报，我们也一直在催促马某某补办土地手续，我们也考虑过强制拆除，但因为当时正是群众路线教育活动，所以也没有强拆。我们考虑到基本农田也不进行建设，确实忽视了这个问题，轻信了马某某。就三磊菜库土地违法案件的处理，乡政府主要是我和郭书记还有魏乡长在一起口头的商议如何处理，没有相关的书面记录。在马某某给我们说占用了的4亩基本农田不进行建设，搞试验田的情况下，郭书记和我安排魏某某乡长和马某某到榆中县国土局核实，但是没有找到人，没有核实清楚。我们对于三磊菜库的占地面积向祁家河村和马某某进行了核实，面积是38亩左右，主要是河滩地，耕地就10亩左右。榆中县新营乡人民政府就三磊菜库建设的事情于2014年5月中旬的时候给榆中县发改局打过立项申请报告，以前企业可以直接向榆中县发改局打报告，后来榆中县发改局要求要经过乡政府初审。三磊菜库是我们乡范围内的项目，所以先是三磊菜库提出书面申请，我给郭书记口头进行了汇报，郭书记和我同意之后由办公室赵某某起草，主要内容也是依据马某某提供的书面申请，之后由我进行审核，最后由我签发。乡政府主要审核经济效益和社会效益、对全乡的经济带动作用大小、是否符合全乡发展实际情况及投资情况、占地情况。三磊菜库建设项目占用基本农田不符合立项要求，但是因为我们是初审，再加上我们也考虑其他手续是否合适，因为发改局要给土地局、环保局发函征求意见，我们也是想着让他们督促办理相关手续。我轻信了马某某，如果当时不是他说他占用的基本农田是要搞试验田，我们采取的措施也有很多，再加上当时群众路线教育的背景，三磊菜库在当时也是全县学习的企业，就忽视了这个问题，再者这也是乡上整体决定，乡上也不是我一个人说了算的。我确实没有尽到监管的职责，没有有监管到位，有责任。（2）魏某某的供述证实：我于2011年8月任新营乡副乡长一职，分管农业，包括农村耕地的管理保护。如果发现有破坏基本农田行为的，我们会及时进行制止，并通知上报有关部门。老百姓在建设过程中如果没有审批手续，不管是不是基本农田我们都要制止，具体是否占用了基本农田，这要老百姓自己去土地局进行核实。因为我们没有执法权，不能采取强拆等执法手段，所以一般都是督促制止。榆中县三磊蔬菜保鲜库是2013年10、11月份开始建设的，具体什么时间修建完成的我不清楚，但是2014年7月的时候已经始收菜了。这个菜库的建设没有任何土地审批手续，是非法建设。大概是2013年10月、11月，祁家河村的书记李某某给我说马某某在他们村修建蔬菜保鲜库，占了一些菜地，我给李某某说让他回去问问这个老板有没有手续，没有手续就不要让他们建设。之后我就给乡长赵某、书记郭某某进行了汇报，赵某就安排我去制止一下，让补办齐相关手续。在我们制止过程中老板马某某说是占了一点点菜地，面积不大，但是具体是不是基本农田他也没有说。我们就给他口头通知先停止建设，具体要建设什么必须要有手续，之后我们还陆陆续续下去过几次。2013年12月的时候，马某某停止建设了，2014年3月他又开始建设了，我们乡上以乡政府的名义给三磊菜库下发了《督办通知书》，内容大概就是三磊菜库没有审批手续，是非法建设，要求他停止施工，等补办齐相关手续后再建设。当时我不知道所占是什么性质的地，直到土地局的去完以后我才知道占用了基本农田，但具体面积我也不知道。就三磊菜库占用土地的面积、性质，新营乡政府没有在国土局等部门核实了解过，我们一直不清楚三磊菜库占用的土地的性质。我们除了口头制止、下发停工通知书以外，就是给村上安排让村上的也看着制止一下，有时候也会给马某某打电话进行制止。我们口头制止及下发停工通知书后，老板口头上答应了，但是没有停工。我在乡政府没有见过《榆中县基本农田保护责任书》，新营乡人民政府是否同各村之间签订过《基本农田保护责任书》我记不清了。2011年12月26日[2011]122号《中共榆中县委、榆中县人民政府关于进一步加强和规范国土资源管理工作的意见》、2013年5月22日[2013]50号《中共榆中县委办公室、榆中县人民政府办公室印发的通知》这两份文件，根据文件内容我应当收到过，我分管口的文件下发到乡政后赵某会转批给我，具体有没有收到以乡政府的收文记录为准，对于两份文件的内容因为时间太长我确实记不清了。新营乡政府向榆中县国土资源局汇报三磊菜库非法建设一事是在我们下发停工知书之后，我在赵某的办公室用手机给国土局土地执法大队的杨某打了个电话，说祁家河有个非法建设的菜库，具体占没占耕地我们也不太清楚，口头通知的也通知了，书面的文件也下发了，但是还是没有停工，请示下他们现在怎么处理，杨某给我们的回复说等他们土地局的去看一下了再说。除了我说的这次，我再没有给土地局的相关人员打过电话。打完电话隔了不长时间，土地局的杨某和一男一女总共三个人来检查，杨某到乡政府说让我们陪他们去看看上报的祁家河菜库的事情，当时赵某不在，我给赵某打电话汇报了，赵某说让我陪同他们去看一下。去菜库以后杨某询问了下老板马某某大概的情况，后土地局也下发了个停工通知书，当时菜库大体工程已经完成了，但是还在建设中。土地局执法大队之后就三磊菜库一事是否再下来过我不知道，再没有找过乡政府。我们没有调查、核实过马某某占用土地的性质、面积，只是告诉马某某让他自己去土地局核实。我第一次去现场制止时三磊菜库在打地基建设，到给国土局打电话主体已经起来，中间间隔是从2013年年底到2014年3、4月份，那在这段时间内我们除了口头制止、下发《督办通知书》外没有其他措施，因为作为乡政府没有执法权，我们也不能采取其他措施去制止，在这期间三磊菜库没有停止建设。大概在2014年6月份左右，县上的领导去新营调研时考察了三磊菜库这个项目，说这个农业项目好，让抓紧补办相关手续，就这样由乡政府办公室起草了一份立项报告报给了县发改局，报给县发改局后需要项目申报人自己去各部门办理相关审批手续，郭书记安排我和马某某一起去办这些审批手续。当时我和马某某去了县农业局、环保局、规划局、土地局4个部门，到土地局办理手续的时候土地局的意见是该项目占用了基本农田，不能审批办理，就这样三磊菜库的立项手续没有办下来，县发改局也没有批，这件事情后来也没有下文了。关于三磊菜库这件事情，我们从开始就想着要阻拦，不让他进行建设，我们如果早些通知土地部门，这个非法建设也不会建起来，但是在制止的过程中，菜库的老板马某某也说正在办理手续，他占用了一点点耕地用来新品种培育种植，再者他们建设菜库也是为了新营乡经济的发展，是个好事情，再加上我们不是专业的土地人员出身，我们专业素质也不是很高，所以没有制止住，我做了该做的事情，只是没有做到位。4、同步录音录像资料上述证据经法庭质证，被告人赵某对证人赵某某的证言提出异议：以新营乡政府的名义向榆中县发改局打的立项报告不是我安排的，我没有见过，更没有签发过。被告人魏某某对证人赵甲、赵某甲、杨某的证言提出异议：榆中县国土局执法大队工作人员去三磊菜库调查是在我向杨某电话汇报之后，并且当时是我陪同他们去现场调查的，并不是他们在巡查中自行发现的。公诉机关的质证意见是：证人赵某某的证言与被告人赵某在侦查阶段的供述一致，应予以认定；证人赵甲、赵某甲、杨某的证言能够相互吻合，应当予以认定。经合议庭评议认为，证人赵某某的证言与证人郭某某等人的证言能够相互吻合，与被告人赵某在侦查阶段的供述也能够印证，予以确认。对证人赵甲、赵某甲、杨某关于三磊菜库土地违法案件是其在巡查中发现，并非系被告人魏某某电话上报的证言，因被告人赵某、魏某某关于打电话的细节的供述能够吻合，证人马某某、李某某等人也证实2014年6月3日土地局工作人员是在魏某某的带领下到三磊菜库调查，故对上述三名证人关于在巡查中发现三磊菜库违法行为的陈述不予确认。公诉机关提交的其他证据来源程序合法，内容客观真实，能够相互印证，予以确认。被告人赵某向法庭提交的证据：1、马某某出具的情况说明1份，证实：三磊蔬菜保鲜库靠村委会西面的围墙是在2014年8、9月份建成的，办公用房后面的土地没有硬化，也没有建筑物，办公用房和蔬菜库大约占了耕地3-4亩；乡政府督促责令后，蔬菜库恢复耕地大约17亩左右。2、2016年2月23日新营乡政府向县政府关于申请对榆中三磊蔬菜保鲜库违法建筑进行联合执法拆除的报告、2016年2月24日向县国土局关于申请对榆中三磊蔬菜保鲜库进行联合执法拆除违法建筑的报告，证实：乡政府在积极协调三磊菜库的拆除工作。公诉机关的质证意见是：1、马某某的情况说明，来源程序不合法，且与其在侦查机关的供述也不一致，不应予以认定；2、新营乡政府向县政府、县国土局打的该两份报告不影响本案的定性，若查证属实，可对二被告人在量刑上予以考虑。经合议庭评议认为，马某某出具的情况说明内容与其在本案侦查阶段的供述不一致，因马某某系三磊蔬菜保鲜库实施土地违法犯罪行为直接负责的主管人员，与本案有利害关系，故应采信其在侦查阶段的原始供述，对该情况说明不予确认；2、对两份申请报告予以确认。
本院认为，被告人赵某、魏某某身为国家工作人员，是新营乡政府主要负责人及分管领导，负有严格按照法律、法规规定监管、保护国家、集体土地的职责，应及时发现并采取有效措施制止土地违法行为。二被告人在履行其土地监管职责时，严重不负责任，不认真履行相关法律、法规的规定，在2013年9月知晓本辖区内存在土地违法行为后，多次口头制止但未达到制止效果时，仍未采取任何有效措施，至2014年3月19日，土地违法行为已基本完成，大量基本农田遭到破坏，短期内无法复耕已成既成事实后才下发书面《督办通知书》，后直至违法建设即将投入使用时才上报土地管理部门请求查处。2014年6月3日经土地管理部门介入调查后发现，该违法建设占用耕地面积已达到追究刑事责任标准。二被告人2014年5月20日在明知该项目系无任何审批手续的违法建设的情况下，仍以乡政府的名义将该项目上报县发改局申请立项且配合违法建设负责人办理相关审批手续，放纵违法行为继续进行，致使16.7亩基本农田、26.09亩未利用地遭到破坏，最终导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失、政府形象受损的严重后果。故二被告人的行为符合玩忽职守罪的构成要件，已构成玩忽职守罪，依法应予惩处。
公诉机关的指控，事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，罪名成立，应予支持。二被告人称其行为仅为工作失误，而非玩忽职守的辩解意见，与查明的二被告人怠于履行其自身职责的事实不符，不予采纳；关于土地管理部门介入调查之后未给乡政府任何反馈信息、误导其工作方向的辩解意见，因土地管理部门的介入调查不能免除其监管职责，故对该辩解意见不予采纳。考虑到该违法建设所在当地的实际情况，二被告人的行为确有区别于以谋取私利为目的的故意犯罪，犯罪情节轻微，且二被告人在案发后积极参与拆除违法建设协调工作，有悔罪表现，可酌情从轻处罚。综上，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条之规定，
判决如下：
一、被告人赵某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
二、被告人魏某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向甘肃省兰州市中级人民法院提出上诉，书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本两份。
审 判 长 宋立军
代理
审判员 陈 昀
人民陪审员 丁菊玲
二〇一六年八月一日
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