新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 裁 定 书(2016)新01行赔初13号原告∶沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂。住所地：乌鲁木齐市。经营者：撒玉强，男，1953年6月15日出生，回族，沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂业主，住乌鲁木齐市。
委托代理人：王永财，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
委托代理人：任娟，新疆鼎信旭业律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市人民政府。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：伊力哈木·沙比尔，乌鲁木齐市人民政府市长。
委托代理人：阿里木江·依布拉音，男，1975年2月21日出生，维吾尔族，乌鲁木齐市人民政府法制办公室行政复议处处长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：丁毅，男，1977年9月3日出生，汉族，乌鲁木齐市国土资源局矿产资源管理处副处长，住乌鲁木齐市。
原告沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂（下称宏源砂石水稳材料厂）因与被告乌鲁木齐市人民政府行政补偿一案，向本院提起诉讼。本院于2016年2月2日受理后，向被告乌鲁木齐市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告宏源砂石水稳材料厂委托代理人王永财、任娟、被告乌鲁木齐市人民政府委托代理人阿里木江·依布拉音、丁毅到庭参加了诉讼。
原告宏源砂石水稳材料厂诉称，一、2014年8月23日，乌鲁木齐市人民政府作出《乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案》(下称《实施方案》),2014年9月9日，乌鲁木齐市人民政府办公厅以乌政办[2014]181号《关于印发乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治实施方案的通知》(下称《实施方案通知》),通知下级相关行政机关于2014年10月31号前关闭原告正在经营的砂场。2014年11月17日,乌鲁木齐市国土资源局（下称乌市国土局）通知对原告的采矿证不予延续。2015年4月13日，乌鲁木齐市沙依巴克区人民政府（下称沙区政府）依据乌政办[2014]181号《实施方案通知》的要求书面通知原告立即停产关闭正在经营的砂场，限在2015年4月28日前自行拆除机械生产设备等。原告正在开采和经营的砂场,是2001年经向乌市国土局申请后获得许可，原告为开采和经营砂场投入了大量的人力、物力、资金和设备。乌鲁木齐市人民政府责令相关职能部门对砂场强行关闭和不再许可的行为直接导致了原告的巨额投资无法收回、员工无法安置,后期的预期利益也将无法实现,这与我国法律规定明显相悖。
二、根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定,行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。原告的巨额资金是经合法许可及对开采范围、矿产储量、开采年限的明确界定投入的,现乌鲁木齐市人民政府为落实乌拉泊国际物流基地建设工程需要关闭原告的砂场,则应对因责令关闭原告正在经营的砂场和不再许可所造成的损失予以补偿。综上,请求法院依法判令被告补偿因责令关闭原告砂场造成的直接经济损失3890万元及预期可得利益。
被告乌鲁木齐市人民政府辩称，一、乌政办[2014]181号《实施方案通知》是不可诉的行政行为。《实施方案》是我机关为了完成乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治工作的顺利进行而制定的进一步明确目标要求、主要工作、职责分工、方式方法及工作步骤的计划类文件,并非具有普遍约束力的规范性文件。《实施方案通知》是上级行政机关对下级行政机关的工作部署和安排，是上下级行政机关之间的内部行政行为,并非针对原告的外部行政行为。《实施方案通知》并未直接对原告作出并送达。《实施方案通知》没有对原告的合法权益产生任何实际影响,我机关从未对原告作出过任何行政行为,更没有侵犯其合法权益。
二、我机关非适格补偿主体,非本案适格被告。根据《新疆维吾尔自治区探矿权采矿权管理办法》第七条、《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的规定,采矿许可证的颁发、变更、注销、吊销主体是乌市国土局,并非我机关。原告的采矿许可证的颁发、吊销是由乌市国土局作出的,故我机关非本案适格被告。
三、原告直接向人民法院提起行政诉讼要求补偿,不符合行政诉讼相关程序。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关变更或者撤回已经生效的行政许可,公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的,应当先向行政机关提出申请，然后才可依法提起行政诉讼，而原告没有向行政机关提出申请而直接提起行政诉讼,不符合上述规定。
四、原告的起诉超过了法定起诉期限。《实施方案通知》于2014年9月9日作出,而原告于2016年3月11日才提起行政诉讼，已超过6个月的法定起诉期限。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2013年4月21日，宏源砂石水稳材料厂领取了采矿许可证，有效期限至2014年4月21日，地址为沙依巴克区长胜大队。2014年8月23日，乌鲁木齐市人民政府常务会议审议通过《实施方案》。2014年9月9日，乌鲁木齐市人民政府办公厅作出乌政办[2014]181号《实施方案通知》，将《实施方案》印发沙区、乌市国土局等下级行政机关。《实施方案》对乌鲁木齐南部砂场碎石场清理整治工作提出工作目标，包括：对216国道沿线长胜大队片区13家砂场，实施关闭退出。主要工作和职责分工包括：沙依巴克区要尽快研究长胜大队片区采矿权过期砂场的处理方案，督促各砂场在规定期限内自行拆除生产设施，转移矿产品，并按照市国土和环保部门的要求，积极开展回填治理和生态恢复，对在规定期限内未完成搬迁的砂场要予以强制清场；市国土资源局对依法决定关闭的砂场，按法定程序吊销或注销其采矿许可证。实施步骤包括：2014年10月31日前，关闭长胜大队13家砂场。2015年10月31日前，开展长胜大队片区13家砂场治理及铁路道渣石矿治理工作。《实施方案》后附采矿证过期砂场名单，其中包括原告。2014年11月17日，乌市国土局向原告等13家矿山作出乌国土资函[2014]1155号《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，主要内容为：按照乌鲁木齐市人民政府乌政办[2014]181号《实施方案通知》要求，你矿属关闭矿山，采矿许可证不予延续。请于2014年11月26日前到我局办理注销登记，逾期不办理的，按照《矿产资源开采登记管理办法》第二十二条的要求，吊销你矿采矿许可证。2015年4月3日，沙区政府办公室作出沙政办发[2015]36号《转发区城区管理委员会办公室关于〈沙依巴克区南部沙场碎石场清理整治实施方案〉的通知》。2015年4月13日，沙区政府向宏源砂石水稳材料厂作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》，要求宏源砂石水稳材料厂立即停产关闭，在2015年4月28日前自行拆除机械生产设施，尽快转移已生产的矿产品，并开展回填治理和生态环境恢复工作。后宏源砂石水稳材料厂对沙区政府的上述通知不服，向本院提起行政诉讼。本院在对该案审理期间，沙区政府于2015年11月16日向宏源砂石水稳材料厂作出《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》，对上述《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》予以撤销。宏源砂石水稳材料厂遂向本院申请撤回起诉。2015年11月19日，本院作出（2015）乌中行初字第93号行政裁定书，裁定准许宏源砂石水稳材料厂撤回起诉。宏源砂石水稳材料厂于2016年2月2日以乌鲁木齐市人民政府为被告向本院提起诉讼。另查明，在本院审理中，经询问宏源砂石水稳材料厂，其表示不变更本案被告。
本院认为，一、从乌市国土局向宏源砂石水稳材料厂作出《关于乌鲁木齐市新天源工贸有限公司砂场等13家矿山限期办理注销登记的通知》，以及沙区政府向宏源砂石水稳材料厂作出《关于关闭长胜片区砂场碎石场的通知》、《关于撤销关闭长胜片区砂场碎石场通知的通知》等事实来看，相关行政机关的行政行为对宏源砂石水稳材料厂的权利义务产生实际影响，而《实施方案》、《实施方案通知》系乌鲁木齐市人民政府针对乌鲁木齐市南部砂场碎石场清理整治工作对下级行政机关进行工作部署和安排，系上下级行政机关的内部行文，并未向宏源砂石水稳材料厂进行送达，未产生责令关闭宏源砂石水稳材料厂的行政效果，即对宏源砂石水稳材料厂的权利义务不产生实际影响。
二、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定：错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，乌鲁木齐市人民政府作出的《实施方案》、《实施方案通知》未产生责令关闭宏源砂石水稳材料厂的行政效果，宏源砂石水稳材料厂请求依法判令被告补偿因责令关闭原告砂场造成的直接经济损失3890万元及预期可得利益，乌鲁木齐市人民政府非本案适格被告。经本院告知宏源砂石水稳材料厂变更被告，其不同意变更。
三、《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可,公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的,应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告宏源砂石水稳材料厂诉称，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定,乌鲁木齐市人民政府关闭原告砂场,应对因责令关闭原告砂场造成的损失予以补偿。宏源砂石水稳材料厂所持采矿许可证有效期限至2014年4月21日，若原告宏源砂石水稳材料厂认为乌鲁木齐市人民政府2014年8月23日的《实施方案》、2014年9月9日《实施方案通知》，存在《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定的变更或者撤回已经生效的行政许可的情形，主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请，原告未向行政机关申请，直接向本院起诉，亦不符合法律规定。综上，对宏源砂石水稳材料厂的起诉应予驳回。原告宏源砂石水稳材料厂的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，
裁定如下：驳回原告沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂的起诉。本案案件受理费50元（沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂已预交），由本院退还原告沙依巴克区长胜大队宏源砂石水稳材料厂。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 刘瑞东
代理
审判员 王海亮
人民陪审员 赵美荣
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 高靖琳 微信公众号“”