江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）苏01行终368号上诉人（原审原告）朱明祥，男，1969年3月6日出生，汉族。委托代理人刘新，江苏共盈律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处，住所地南京市浦口区桥林街道。法定代表人程云，主任。委托代理人林浩，江苏石城律师事务所律师。委托代理人张德军，桥林街道办事处工作人员。被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府桥林街道办事处刘公村居民委员会，住所地南京市浦口区桥林街道刘公村。负责人刘杨，主任。委托代理人林浩，江苏石城律师事务所律师。上诉人朱明祥因与被上诉人南京市浦口区人民政府桥林街道办事处（以下简称桥林街道办）、南京市浦口区人民政府桥林街道办事处刘公村居民委员会（以下简称刘公村居委会）其他行政行为一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院
经审理查明，为整合城乡建设用地资源，改变农村面貌，推进城乡统筹发展，桥林街道办启动桥林街道2014年土地增减挂钩工程项目。朱明祥系桥林街道办辖区内刘公村高庙组居民，朱明祥的房屋及苗木等附属物位于项目搬迁范围内。2014年10月3日，朱明祥与桥林街道办就其位于桥林街道刘公村高庙组的房屋及附属物的搬迁补偿事宜签订《搬迁补偿置换协议》。后朱明祥就涉案房屋、苗木的补偿不服诉至法院。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。因居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在本案诉讼过程中，朱明祥坚持起诉刘公村居委会属被告主体不适格，经依法释明后，朱明祥又不同意变更，故对其起诉应裁定予以驳回。另根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。对此，原审法院认为，对于拆迁人与被拆迁人之间因房屋安置、补偿问题发生纠纷的，已经由司法解释明确规定通过民事诉讼的途径解决，故朱明祥的起诉亦不属于行政诉讼的受案范围。遂驳回朱明祥的起诉。上诉人的上诉理由为：1、原审裁定认定事实不清，适用法律错误。上诉人当庭提出将刘公村居委会列为被告，原审法院如认为被告不适格，应向上诉人释明，如上诉人坚持起诉，方可遂驳回上诉人的起诉，但原审法院并未释明，即径行驳回上诉人的起诉，却在裁定书中称“经本院依法释明后，原告又不同意变更”，这一句写在裁判文书里没有事实依据。即使刘公村居委会列为被告有争议，但是桥林街道办作为被告是没有任何问题的，原审法官直接全部驳回，有违公平公正。2、上诉人起诉是针对被上诉人违法认定上诉人房屋为附属物、违法认定苗木补偿款的行政行为而提起的诉讼，而非针对的是拆迁安置补偿协议提起的诉讼，原审法院错误适用司法解释，将本案认定为民事案件不当。且根据2015年新修订的行政诉讼法及其司法解释的规定，行政协议属于人民法院的受案范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，由原审法院继续审理或指定其它下级法院审理。
被上诉人桥林街道答辩称，根据最高人民法院法复[1996]12号文的规定，上诉人就房屋安置补偿问题向人民法院提起诉讼，应当以民事诉讼受理，并非行政诉讼。上诉人在一审中的诉讼请求所针对的涉案房屋附属物认定及苗木补偿的认定问题，是双方签订搬迁补偿置换协议的前期调查工作，并非一项具体的行政行为，在调查登记阶段的行为并未对上诉人的利害关系产生影响，对上诉人产生影响的是《搬迁补偿协议》，该协议是双方协商一致签订的，是合法有效的，故请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
经审理查明，2014年8月22日，被上诉人桥林街道办制订了《桥林街道2014年土地增减挂钩工程实施方案》（桥街发[2014]32号），按照《南京市统筹城乡发展试点镇街农村综合整治示范片区建设实施意见》的要求，就土地增减挂钩工作进行了安排，坚持群众自愿、搬一还一、公平、公正、公开等原则，对林山村中心组等规模903亩地块实施搬迁。上诉人朱明祥所在的刘公村亦在本次方案所规定的搬迁范围。此后，江苏德道天诚土地房地产评估造价咨询有限公司经审计作出朱明祥户的补偿总费用确认单，房屋调查表、附属物调查表、苗木调查表均在村民委员会公示栏中予以公示，但未加盖单位公章。2014年10月3日，桥林街道办与朱明祥签订《搬迁补偿置换协议》，就房屋面积、搬家过渡费、苗木补偿款、附属物补偿款、安置房屋地点及面积均作了约定。嗣后，朱明祥对房屋附属物、苗木补偿款的认定不服，向原审法院提起行政诉讼。
本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。被上诉人桥林街道办坚持主张涉案协议系民事协议，上诉人朱明祥认为协议的性质不明确，其在一、二审期间均坚持其诉请并非针对《搬迁补偿置换协议》，而是针对房屋附属物、苗木补偿款的认定行为。行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法法律效果的行为，即行政主体行使行政权力，对特定的公民、法人或者其它组织作出的有关该公民、法人或者其它组织权利义务的单方行为。本案中，对房屋附属物、苗木补偿款的认定行为均系签订协议前的调查准备行为，在《搬迁补偿置换协议》签订前不能对上诉人朱明祥的权利义务产生实质性影响，其可拒绝签订协议以排除上述认定行为的影响。故上诉人朱明祥基于此提起行政诉讼于法无据。另，原审法院未经法律释明即径行驳回对刘公村居委会的起诉，且将未开展的释明工作写入裁判文书不当，在此予以纠正。再，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号），系针对房屋拆迁、补偿、安置而作出的规定，上诉人朱明祥在一审的诉请系针对房屋附属物、苗木补偿款的认定行为，并非针对《搬迁补偿置换协议》，故该批复与本案并不适用。综上，上诉人朱明祥起诉针对的房屋附属物、苗木补偿款的认定行为，系《搬迁补偿置换协议》签订前的调查准备等过程性行为，并非行政诉讼法中所指的行政行为，故原审法院裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 董学峰
代理
审判员 张 辉
代理
审判员 李伟伟
二〇一六年七月二十八日
书 记 员 曹 洁 微信公众号“”