湖州市吴兴区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0502行初3号原告袁小平，男，1958年7月23日出生，汉族，住长兴县和平镇小溪口村罗村自然村**号，公民身份号码：3305221958********。委托代理人袁晶晶，男，1984年9月16日出生，汉族，住长兴县和平镇小溪口村罗村自然村**号，系袁小平之子。公民身份号码：3305221984********。被告长兴县和平镇人民政府，住所地长兴县和平镇前街296号。法定代表人郎涛，该镇镇长。委托代理人朱伟，该镇副镇长。委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
原告袁小平诉被告长兴县和平镇人民政府城乡建设管理行政补偿一案，原告于2016年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同月18日受理后，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2016年4月29日公开开庭审理了本案。原告袁小平及其委托代理人袁晶晶、被告长兴县和平镇人民政府的委托代理人朱伟、许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告袁小平起诉称，2015年5月11日，长兴县人民政府以政府办公室名义下发《关于印发长兴县生猪定点屠宰场撤并方案的通知》（长政办发[2015]55号），该文件决定对包括原告所经营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场在内的有关屠宰场（点）予以关停，同时，该文件中还对予以关停的屠宰场给予相应的补偿作出规定。之后，长兴县生猪定点屠宰服务中心的负责人经与原告接触商谈，原告考虑到自身年龄已大，同时也是共产党员，应该以身作则，屠宰场撤并也是大势所趋，因而，在被告多次承诺不会让原告在经济补偿上吃亏的情况下，原告同意将屠宰场关停。同年7月22日，长兴县生猪定点屠宰服务中心的负责人就到原告屠宰场内进行了丈量，随即按照长政办发[2015]55号文件规定的补偿标准确定原告应得补偿数额，被告的有关负责人就出面与原告签订了《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。第二天，原告发现该补偿协议的内容并未涉及原告屠宰场内的检验室、办公室的楼房主体，于是，原告马上电话通知长兴县生猪定点屠宰服务中心的负责人要求将楼房部分丈量进去，并且对内部的装修以及整个屠宰场的土地、附属设施等进行评估，而该负责人对此不予理睬。
原告无奈，只能与被告的相关负责人联系，虽经口头和书面多次交涉，但均无结果。与此同时，原告发现在本镇同一地段，即“清水入湖拆迁安置”项目的其他房屋都经过评估程序获得正常的补偿。而按照长政办发[2015]55号文件规定的补偿标准，原告屠宰场被关停后的补偿远低于正常的补偿标准，这对原告来说是显失公平的。为此，原告认为，首先，长政办发[2015]55号文件所定的“生猪定点屠宰场撤并方案”没有经过公示程序下发给原告，并且整个补偿方案都是政府单方决定的，也未经过听证等合法程序；对于原告屠宰场关停后的补偿数额确定更是没有经过基本的评估程序，完全是由政府单方作出的，显然属于程序违法。其次、被告是利用原告没有拆迁安置补偿方面的相关经验，以及利用原告相信政府相关负责人的口头承诺，而与原告签订《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》，所以，该补偿协议的签订根本不是原告的真实意思表示。第三，按照相关同一地段的拆迁安置补偿标准，就原告屠宰场关停后的补偿标准明显过低。例如对砖混结构的房屋之补偿，每平方米只补偿400元，这怎么能令原告接受呢？第四，补偿标准并未涉及原告屠宰场内的检验室、办公室等，该处楼房的面积大约为150平米，其中内部还有装修。根据“地随房走”的原则，原告屠宰场的土地（包括道场及地基等）也没有丈量，这都是应该补偿的范围。原告为开办吴山乡屠宰场，去省、市等地多次考试办证（如屠宰证、执法证、检验证等），所有费用都是自负的，且金额巨大，理应予以补偿。原告屠宰场被关停后，原有的6名工人由于失业已多次找到原告，要求解决因单方解除劳动合同后的补偿问题，对此也应列入补偿范围。综上所述，原告认为本案《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》既不合法也不合理，对原告来说是显失公平的，明显侵犯了原告的利益，故请求法院判决撤销被告与原告签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。原告袁小平向本院提交的证据材料有：1、2009年10月湖州市人民政府颁发的《生猪定点屠宰证》（批准号：浙湖屠准字038号）；2、吴山乡屠宰场内现状情况照片12张；3、长兴县人民政府办公室长政办发[2010]58号《关于印发〈长兴县征收集体土地房屋拆迁实施办法〉的通知》（中国长兴阳光工程网下载资料）；4、长兴县人民政府办公室《关于公布2013年度长兴县房屋重置价格及相关分项评估参照标准的通知》（浙江长兴政务服务网下载资料）；5、2012年9月5日原告向被告及长兴县国土资源局提出的建房用地申请书；6、2012年9月27日原告与佘文财签订的协议书；7、2015年7月22日原告与被告签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。
被告长兴县和平镇人民政府答辩称，原告袁小平起诉要求撤销原、被告于2015年7月22日签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》的请求不能成立。2015年5月11日，长兴县人民政府办公室下发《关于印发长兴县生猪定点屠宰场撤并方案的通知》（长政办发[2015]55号，原告自营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场列入关闭范围之内，应予关停时间为2015年9月底前。被告根据长政办发（2015）55号文件规定，即组织对原告自营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场进行了现场调查，制作了《长兴县生猪定点屠宰场基本情况现场核准登记表》，并根据《长兴县撤并屠宰场基本情况统计表》确定吴山乡屠宰场2010-2014年平均屠宰量为7418（头），经与原告协商一致，于2015年7月22日签订了《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。该协议约定，原告同意在2015年7月30日前完全关闭其经营的吴山乡屠宰场；同时明确了根据长政办发[2015]55号文件的规定，给予原告的补助和奖励共计人民币263216元。协议中还约定其他相关事项。被告认为，本案《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》是双方协商一致后签订的，对双方具有法律约束力。现原告认为该补偿协议显失公平而要求撤销没有事实根据和法律依据，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告长兴县和平镇人民政府在法定期限内向本院提交的证据及规范性文件依据有：1、2015年7月22日《长兴县生猪定点屠宰场基本情况现场核准登记表》；2、《长兴县撤并屠宰场基本情况统计表》；3、2015年7月22日原告与被告签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。4、国务院《生猪屠宰管理条例》第二条；5、《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》第三条、条四条、第五条；6、湖州市人民政府办公室湖政办发[2014]64号《关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见的通知》；7、，长兴县人民政府办公室长政办发[2015]55号《关于印发〈长兴县生猪定点屠宰场撤并方案〉的通知》。庭审中原、被告双方围绕涉案行政补偿协议是否合法、得当，以及被告在签约过程中有否违反行政程序等进行了举证、质证与辩论。综合原、被告双方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2，符合证据的真实性、合法性和关联性之条件，本院予以确认；原告提交的证据3、4、5、6，因均与本案缺乏关联性，故对其效力不予确认。
被告提交的证据1、2，符合证据的真实性、合法性和关联性之条件，本院予以确认；原告提交的证据7与被告提交的证据3相同，即涉案行政补偿协议，系属本案被诉行政行为之载体，故不作为证据予以认定。被告提交的规范性文件依据4、5、6、7，其中；国务院《生猪屠宰管理条例》是现行的行政法规，系属法律依据；《浙江省实施〈生猪屠宰管理条例〉办法》是地方政府规章应予参照；至于规章以下的规范性文件（即市、县人民政府的指导性文件），尚不与法律、法规及规章相抵触，本案中予以参考。根据上述认证并结合庭审情况，本院确认本案事实如下：原告袁小平于2009年10月取得湖州市人民政府颁发的《生猪定点屠宰证》（批准号：浙湖屠准字038号）后，在长兴县和平镇小溪口村开办长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场。2015年5月11日，长兴县人民政府根据《浙江省实施办法》和《浙江省人民政府关于加快畜牧业转型升级的意见》（浙政发〔2013〕39号），以及《湖州市人民政府办公室〈关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见〉的通知》（湖政办发〔2014〕64号）等规范性文件的规定和要求，以县政府办公室名义下发了《长兴县生猪定点屠宰场撤并实施方案》（长政办发〔2015〕55号），该文件要求，对全县现有12家生猪定点屠宰场（点）进行资源整合，撤并优化。其中，要求于2015年9月底前完成包括原告所开办的吴山乡屠宰场在内的7家生猪定点屠宰场（点）的关闭任务。同时要求：“规划关闭的生猪定点屠宰场（点）由所在乡镇负责按时予以关停，关停的生猪定点屠宰场（点），县财政给予一定的经济补偿”。该文件中还对经济补偿的相关内容、范围和标准及奖励措施作了相应的规定。2015年7月22日，被告长兴县和平镇人民政府委派有关工作人员会同县政府主管畜牧业和生猪屠宰管理的相关部门的工作人员，到原告袁小平所开办的吴山乡屠宰场内与原告进行协商，在原告同意自行关闭屠宰场的情况下，有关工作人员即对原告之屠宰场内的设施、设备及房屋等进行清点和丈量，并与原告商定经济补偿数额，随即，被告所委派的工作人员以长兴县和平镇人民政府的名义，与原告签订了《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》，即：原告同意在2015年7月30日前自行关闭其所开办的吴山乡屠宰场，并自行拆除现有的用于屠宰的设施、设备及房屋建筑等；同时，给予原告四项经济补助和一项奖励，共计补偿金额为人民币263216元；次日，原告就前日签订的补偿协议向被告提异议，要求增加补偿内容和数额。尔后，因双方协商未果，以致引起本案行政争议。
本院认为，长兴县人民政府根据《浙江省实施办法》的有关规定，以及湖州市人民政府办公室湖政办发（2014）64号《关于印发进一步推进畜牧业转型升级意见的通知》的相关要求，以县政府办公室名义下发长政办发（2015）55号文件，即《长兴县生猪定点屠宰场撤并实施方案》，根据该文件要求，原告袁小平所经营的长兴县生猪定点屠宰服务中心吴山乡屠宰场系在关闭之列。原告对此也表示同意自行关闭。至于原告所经营的屠宰场关闭后的行政补偿问题，应当参照《浙江省实施办法》第七条第三款有关“本办法实施前已经依法开业的生猪定点屠宰厂（场）不符合省设置规划的，根据实际情况予以限期改造或者依法关闭。予以关闭的，市、县人民政府应当依法给予补偿”的规定，由长兴县人民政府依法给予补偿。然而，本案中被告长兴县和平镇人民政府一方面在尚未取得长兴县人民政府委托之情况下，就以自己的名义直接与原告协商达成补偿协议；另一方面未按照行政补偿所要求的正当程序，尚未对原告屠宰场内相关设施、设备及房屋等进行合法、合理评估，仅作清点和丈量，就直接与原告协商确定补偿数额，并签订补偿协议。由此可见，本案行政补偿协议签订的行政主体不合法，即被告长兴县和平镇人民政府系超越职权；同时，确定行政补偿数额的程序也不合法，即未经具有法定资质的评估机构的合法评估。综上，原告主张本案原、被告之间签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》不合法，并要求予以撤销的请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项的规定，
判决如下：撤销被告长兴县和平镇人民政府与原告袁小平于2015年7月22日签订的《生猪定点屠宰场（点）关停补偿协议》。本案受理费人民币50元，由被告长兴县和平镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。
审 判 长 邱锦祥
代理
审判员 韩旭康
人民陪审员 费晓莉
二〇一六年七月十二日
书 记 员 潘 婷 更多数据：搜索“”来源：