四川省眉山市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）眉行初字第100号原告帅金元，男，1970年4月22日出生，汉族。委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。被告眉山市国土资源局，住所地：眉山市。法定代表人徐成良，局长。委托代理人曾泽君，男，眉山市国土资源局法规科科长。委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。被告眉山市彭山区人民政府，住所地：四川省眉山市彭山区。法定代表人罗万东，区长。委托代理人杨坤，男，眉山市彭山区人民政府法制办工作人员。委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师。被告眉山市彭山区牧马镇人民政府，住所地：四川省眉山市彭山区。法定代表人刘伟，镇长。委托代理人赵德根，男，眉山市彭山区牧马镇人民政府工作人员。委托代理人罗富安，四川贤济律师事务所律师。
原告帅金元诉被告眉山市国土资源局（以下简称眉山市国土局）、眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）、眉山市彭山区牧马镇人民政府（以下简称牧马镇政府）土地行政决定一案，于2015年12月15日向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月8日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人汪庆丰、被告市国土局的委托代理人曾泽君、刘科、被告彭山区政府的委托代理人杨坤、罗富安、被告牧马镇政府的委托代理人赵德根、罗富安等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年12月9日，眉山市国土资源局彭山区分局（以下简称国土彭山区分局）、眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室（以下简称彭山铁建办）、牧马镇政府对帅金元作出《限期拆除通知》，主要内容为：“牧马镇天宫村一社（原天宫村4社）帅金元：因国家重点项目成昆铁路扩能改造工程项目建设涉及你户的建筑物、构筑物和地面附着物所属集体土地已依法征收，你户应拆除的建筑物、构筑物和地面附着物于2015年7月20日由眉山市国土资源局彭山区分局、彭山区铁路建设领导小组办公室、牧马镇人民政府在彭山区公证处的见证下组织四川欣源测绘信息有限公司实施了公正丈量。公正丈量文书已送达你户，请你户于2015年12月24日前到牧马镇财政所办理拆迁补偿手续，自2015年12月24日起至2016年1月23日之内限期拆除你户征地红线内的建筑物、构筑物和地面附着物。请你户在规定时间内做好相应拆迁工作。”原告帅金元诉称，原告家的宅基地及自留地在《成昆铁路至峨嵋段扩能改造工程建设项目》征收范围内，2015年12月9日，国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府联合作出《限期拆除通知》，要求原告在2015年12月24日起至2016年1月23日之内限期拆除原告征地范围内的建筑，原告认为该通知违反国家征地程序规定，侵害了原告的合法权益，原告为此提起行政诉讼，请求撤销三被告联合作出的《限期拆除通知》。
被告眉山市国土局辩称，一、本案《限期拆除通知书》属程序性通知，不属行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具可诉性，应依法驳回原告起诉。
二、国土彭山区分局具有作出《限期拆除通知书》的主体资格和法定职权。
三、原告建筑物、构筑物和地面附着物所在集体土地已经国土资源部依法批准征收为国家所有，并完成了“两公告一登记”程序，国土彭山区分局作出的《限期拆除通知书》认定事实清楚，证据确凿、程序合法。
四、国土彭山区分局作出的《限期拆除通知书》适用法律、法规正确，内容适当。请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告眉山市国土局告向本院提交了以下证据：第一组证据：1、国土资源部《关于成昆铁路扩能改造工程成都至峨嵋段建设用地的批复》（国土资函【2014】247号文件）及送达回证，2、原告户籍信息。拟证明原告建筑物、构筑物和地面附着物所在集体土地已经国土资源部于2014年7月5日依法批准征收，原告建筑物、构筑物和地面附着物所在集体土地位于本次征地范围内。第二组证据：3、彭山县人民政府《关于成昆铁路扩能改造工程建设项目征收土地公告》，4、彭山县人民政府《关于成昆铁路扩能改造工程建设征收土地补偿和安置方案公告》，5、“两公告”张贴照片8张，6、《关于成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地补偿拆迁安置方案的批复》（彭府函〔2014〕102号），7、《关于印发〈彭山县集体土地征收拆迁补偿安置办法〉的通知》（彭府办函[2013]81号），8、《集体土地征收协议书》（彭国土征【2014】（牧）06号）、土地征收面积确认书、支出凭证，9、彭山区公证处《公证书》（[2015]彭证字第422号），10、帅金元、帅金贵、帅永长地面建筑物、构筑物和地面附着物现状24张，11、《关于限期领取拆迁补偿款的通知》（眉彭牧府〔2015〕138号），12、《限期拆除通知书》及送达回证。拟证明本批次征地已依法完成了“两公告一登记”程序；原告在规定期限内未办理征地补偿登记，国土彭山区分局依法组织测给公司进行测绘并经现场公证；成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地拆迁补偿标准；成昆铁路扩能改造工程建设项目涉及牧马镇天宫村1社（原4社）的集体土地已依法征收并支付土地补偿款；彭山区国土分局向原告发出了领款通知；彭山区国土分局通知原告办理补偿手续和做好拆迁工作；彭山区国土分局作出的《限期拆除通知书》不属于行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具可诉性。
被告彭山区政府、牧马镇政府辩称，被告作出的《限期拆除通知》程序合法。2014年7月5日，经国土资源部（国土资函【2014】247号文件）批复，同意征收原告住房所在土地，用于成昆铁路建设。2014年9月15日彭山县政府对土地征收及相应的补偿和安置方案进行了公告。三被告安排工作人员与原告进行协商，未能达成一致意见。后在原告没有依法办理征地补偿登记的情况下，彭山区国土局依法对其住房进行了测量。2015年12月9日，被告依据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第45条等相关规定向原告发出《限期拆除通知书》，其程序合法，并无不当。
二、被告作出的《限期拆除通知书》系具体行政行为之前的准备行为，是程序性通知，对原告的权利义务不产生实际影响，其不具有可诉性。在原告不按通知执行以后，才进入行政处理程序。故该行为不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回原告起诉或诉讼请求。被告彭山区政府、牧马镇政府向本院提交了以下证据：1、国土资函【2014】247号批复；2、彭山县人民政府彭府函【2014】102号征地补偿拆迁安置方案的批复；3、彭山县集体土地征收拆迁补偿安置办法；4、彭山县人民政府按照相关规定对土地征收及土地补偿和安置方案进行公告；5、国土彭山区分局、牧马镇政府《关于限期领取拆迁补偿款的通知》；6、《限期拆除通知书》；7、中共彭山县委常委会议定事项通知（彭委常定字[2009]32号）；8、中共彭山县委办公室、彭山县人民政府办公室《关于成立成绵乐城际铁路建设协调领导小组的通知》（彭委办[2009]68号）；9、彭山县人民政府办公室《关于成绵乐城际铁路建设协调领导小组更名的通知》（彭府办函[2010]108号）。以上证据拟证明按照管理原则，属于委托执法；铁建办是彭山区政府设立的临时机构；被告作出的《限期拆除通知》合法。在庭审过程中，三被告向本院提交了国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府于2016年3月4日对帅金元作出的《关于撤销的通知》，三被告陈述该《关于撤销的通知》已送达给了原告。经本院向原告释明，因三被告已主动撤销了本案被诉行政行为即《限期拆除通知》，建议原告撤回起诉，但原告的委托代理人仍不同意撤回起诉，并将诉讼请求变更为确认三被告作出的《限期拆除通知》违法。经庭审质证，原告对被告眉山市国土局所举证据的质证意见为：对其提交的证据1，对证据的关联性、合法性、真实性无异议；对其提交的证据2，认为该证据来源违法，不能证明原告的房屋在被征收的范围内；关于证据3、证据4、证据5，对其合法性不予认可；其提交的证据6、证据7违法，且与本案无关；其提交的证据9、证据11违法，被告无权对原告的房屋进行公证，不能单方作出限期领取拆迁补偿款的通知；其提交的第二组证据均不能证明被告已经进行了两公告一登记，而征地公告与补偿安置方案公告不应一起作出，不应有相同的内容，对张贴公告照片的合法性不予认可。被告彭山区政府、牧马镇政府对眉山市国土局所举证据的关联性、合法性、真实性均无异议。原告对被告彭山区政府、牧马镇政府所举证据的质证意见为：对证据7、证据8、证据9，对证据的三性无异议；对证据2、证据3，如系彭山区政府委托铁建办、牧马镇政府实施征地补偿安置，那牧马镇政府就没有被告主体资格。被告眉山市国土局对被告彭山区政府、牧马镇政府所举证据的质证意见为：对证据2，只能证明是对各单位的具体分工，不是一种委托关系；对其余证据的关联性、合法性、真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原告和三被告提供的证据均与本案被诉行政行为有关，来源合法，内容真实，本院予以采纳。
经审理查明，2014年7月5日，国土资源部经国务院批准，向四川省人民政府作出《关于成昆铁路成都至峨嵋段扩能改造工程建设用地的批复》（国土资函【2014】247号），同意将包括彭山县（现为眉山市彭山区）在内的农民集体所有农用地217.8356公顷（其他耕地136.9396公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地25.1285公顷、未利用地5.003公顷，征收为国家所有，作为成昆铁路成都至峨嵋段扩能改造工程建设用地。原告帅金元位于眉山市彭山区牧马镇天宫村1组（原天宫村4组）的建筑物、构筑物和地面附着物所在土地位于该建设用地范围内。2014年7月24日，彭山县政府作出彭府函（2014）102号《关于成昆铁路扩能改造工程（彭山段）征地补偿拆迁安置方案的批复》，批复同意彭山铁建办报送的方案，确定了征地补偿标准及安置方式。2014年9月15日，彭山县政府作出《成昆铁路扩能改造工程建设项目征收土地公告》，公告载明了国土资源部的批复文号和用途、项目用地征收土地范围及面积、征地补偿标准和人员安置方式、登记时间及地点等。2014年9月15日，彭山县政府作出《关于成昆铁路扩能改造工程建设征收土地补偿和安置方案公告》，公告主要内容与征地公告内容一致。2014年10月28日，原告帅金元所属的牧马镇天宫村第一农业社签署了《土地征收面积确认书》，确认被征收面积23.94亩。2014年10月28日，牧马镇政府受彭山县国土局委托与天宫村第一农业社签订了《集体土地征收协议书》，协议签订后牧马镇政府代支付了协议约定的款项。2015年12月9日，牧马镇政府、国土彭山区分局向原告作出《关于限期领取拆迁补偿款的通知》。在实施征地过程中，国土部门未与原告帅金元达成安置补偿协议。2015年12月9日，国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对帅金元作出《限期拆除通知》。
原告帅金元不服《限期拆除通知》，遂提起诉讼。在诉讼过程中，眉山市国土资源局彭山区分局、眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室、眉山市彭山区牧马镇人民政府对帅金元作出《关于撤销的通知》，且已送达给了原告。庭审中，原告将诉讼请求变更为确认三被告作出的《限期拆除通知》违法。本院另查明，眉山市国土资源局彭山区分局系眉山市国土资源局的派出机构。眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室系彭山区政府设立的临时机构。
本院认为，本案争议焦点为：国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府共同对帅金元作出的《限期拆除通知》是否是可诉的行政行为；其作出的《限期拆除通知》是否合法。本案中，国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对原告帅金元作出的《限期拆除通知》中，明确告知帅金元自2015年12月24日起至2016年1月23日之内限期拆除帅金元征地红线内的建筑物、构筑物和地面附着物，即确定了原告帅金元必须履行的义务，该《限期拆除通知》已对原告的财产权产生实际影响，原告认为该行为侵害了其合法权益，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，该《限期拆除通知》是可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告主张该通知系程序性通知，不属行政处理行为，对原告合法权益明显不产生实际影响，不具有可诉性的抗辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条：“建设征用、使用土地，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。”的规定，经批准征收土地后的补偿、安置工作由县级以上人民政府土地主管部门组织实施，依法补偿、安置后，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地或限期搬迁。故法律、行政法规及地方性法规均将交出土地或责令限期搬迁的职权赋予县级以上人民政府土地行政主管部门，其他行政机关不具有该职权。而国土彭山区分局系眉山市国土局的派出机构，不是彭山区政府的职能部门，不具有以自己的名义对外作出行政行为的法定职权；彭山铁建办系彭山区政府设立的临时机构，不具有行政主体资格，不能以自己的名义对外作出行政行为；牧马镇政府也不具有在征地工作中作出责令土地权利人限期拆除决定的法定职权；故作出涉案《限期拆除通知》的国土彭山区分局、牧马镇政府属超越职权，彭山铁建办不具有行政主体资格；且《限期拆除通知》也没有载明法律、法规依据，属适用法律、法规错误。鉴于诉讼中国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府已自行撤销了该《限期拆除通知》，原告仍要求确认原行政行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，应确认国土彭山区分局、彭山铁建办、牧马镇政府对原告帅金元作出的《限期拆除通知》违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款、第二款的规定，本案的适格被告应为彭山区政府、眉山市国土局、牧马镇政府，《限期拆除通知》违法所产生的法律后果应由三被告承担。综上所述，彭山铁建办不具有作出《限期拆除通知》的行政主体资格，国土彭山区分局、牧马镇政府作出的《限期拆除通知》属超越职权，且《限期拆除通知》适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，
判决如下：确认被告眉山市彭山区人民政府设立的眉山市彭山区铁路建设领导小组办公室、被告眉山市国土资源局的派出机构眉山市国土资源局彭山区分局、被告眉山市彭山区牧马镇人民政府于2015年12月9日对帅金元作出的《限期拆除通知》违法。本案受理费50元，由被告眉山市彭山区人民政府、眉山市国土资源局、眉山市彭山区牧马镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 高 莉
代理
审判员 王 曦
人民陪审员 曾照军
二〇一六年七月十一日
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