浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终426号上诉人（原审原告）蒋建强，男，1971年4月3日出生，汉族，住杭州市江干区。委托代理人李卫国，浙江泽厚（杭州经济技术开发区）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海洲西路226号行政中心。法定代表人戴锋，市长。委托代理人陈海勤，海宁市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人钟雪庆，浙江峻德律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）海宁市许村镇南联股份经济合作社，住所地海宁市许村镇南联村雁鹅浜1号。委托代理人陈春源，浙江虎良律师事务所律师。蒋建强诉海宁市人民政府房屋行政强制及行政赔偿一案，嘉兴市中级人民法院于2016年3月14日作出（2015）浙嘉行初字第153号行政裁定。蒋建强不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年7月1日公开开庭审理了本案。上诉人蒋建强的委托代理人李卫国，被上诉人海宁市人民政府的委托代理人陈海勤、钟雪庆，被上诉人海宁市许村镇南联股份经济合作社（以下简称“南联经合社”）的委托代理人陈春源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院
经审理认定：2006年3月1日，原告蒋建强与第三人南联经合社签订了《土地长租协议》，约定原告租用南联经合社原跃进小学的土地，将房屋改造后用于生产发展和生活用房；租赁期限为30年（自2006年1月1日至2035年12月31日），租赁费3万元，等等。合同签订后，原告支付了约定的租金，对原跃进小学的房屋进行加高修缮，并转租给他人使用。2015年8月17日，海宁市许村镇人民政府向南联经合社作出并送达了《违法建筑认定书》和《限期拆除乡村违法建筑通知书》，依据《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》等法规及相关规范性文件，认定南联经合社未经审批擅自改建的建筑物系违法乡村建筑，责令其收到通知后30日内自行拆除，如拆除有困难的，可以申请许村镇人民政府组织拆除，并给予陈述申辩、复议、诉讼等救济权利。南联经合社于签收当日表示，对违法建筑的定性无异议，并且不申请复议及提起诉讼；同月20日，南联经合社又向许村镇人民政府提交了申请代为拆除的《助拆申请书》。2015年8月21日，海宁市许村行政执法局向原告蒋建强发出了《限期搬移、腾空房屋的通知》，认为涉案房屋系违法建筑，根据土地管理、城乡规划等相关法律规定，责令其于2015年8月31日前腾空，到期不能处理完毕，有关部门将采取停水停电等措施。同日，南联经合社向许村镇人民政府出具了涉案“房屋现已腾空，可以拆除，拆除后的建筑垃圾由贵单位自行清理处置”的《情况汇报》。2015年9月下旬，涉案房屋被拆除。2015年9月28日，海宁市人民法院受理了原告诉南联经合社土地租赁合同纠纷一案，原告在该案中请求法院判决确认《土地长租协议》无效，判令南联经合社退还剩余租金21000元，赔偿损失30万元。案件审理中，经法院调解，双方同意解除土地租赁协议，南联经合社同意退还剩余租金21000元，原告撤销了要求赔偿30万元的诉讼请求。2015年10月30日，海宁市人民法院作出了（2015）嘉海许民初字第602号《民事调解书》加以确认。本案庭审中，原告认为将海宁市人民政府列为被告，是因为其下设的海宁市许村行政执法局对涉案房屋实施了强制拆除行为；确定海宁市许村行政执法局实施强制拆除的事实依据是该局向其出具了腾空通知，以及记载了第三人南联经合社陈述该局实施拆除行为的民事诉讼案件的调解笔录。但第三人南联经合社在本案庭审中陈述，许村镇人民政府拆除了涉案房屋，许村行政执法局未参与拆除行为。海宁市许村行政执法局是2013年底海宁市人民政府根据开展综合行政执法试点工作部署、相关法律法规及上级政府批复文件精神设置的，由许村镇党委、政府领导，海宁市市级相关部门为成员单位负责业务指导，负责许村镇辖区内经信、司法、人力社保、国土资源、环保、住建等单位履行的监管和执法职责的综合行政执法机构。庭审中，第三人认为跃进小学房屋即使是原告进行了修缮，产权仍属第三人所有；原告则认为修缮后添附部分的房屋产权应归其所有。原审法院认为，海宁市许村镇人民政府以第三人南联经合社为相对人作出了认定原跃进小学房屋为乡村违法建筑、责令其限期拆除的《违法建筑认定书》和《限期拆除乡村违法建筑通知书》，第三人对此无异议，并申请海宁市许村镇人民政府代为拆除上述房屋，导致了房屋被拆除的最终结果。第三人的行为是以所有人的身份对原跃进小学房屋及救济权利的处分。原告与第三人在诉讼中对拆除前原跃进小学房屋产权归第三人没有异议，但对被第三人一同处分房屋修缮添附部分产权归属存在争议。即使第三人对双方争议房产的处分不当，仅是第三人与原告之间存在民事确权、侵权赔偿的法律关系，与拆除房屋的行政行为无直接的法律关系。况且本案诉讼前，原告已以第三人出租土地时认可原跃进小学房屋可以翻建却导致原告拆建的房屋被作为违法建筑拆除为由提起了民事诉讼，在该案调解结案时，双方解除了土地租赁协议、第三人退还剩余租金，原告撤回申请赔偿30万元的请求。即原告与第三人关于土地、房屋租赁（庭审中第三人、原告都认为支付的租金包括土地使用、房屋使用两项）关系，以及原告认为修缮房屋被拆除系第三人过错的侵权赔偿问题业已处理完毕。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条规定，行政相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵害了其合法权益，对该行为不服的，可以提起行政诉讼，原告既不是本案被处罚违法建设行为相对人，又与拆除行为无行政法上的利害关系，其不享有提起行政诉讼原告主体资格。根据第三人在收到违法建筑认定、责令限期拆除通知后提供的《助拆申请书》、《情况汇报》的意思表示，本案也不存在强制拆除行为。海宁市许村行政执法局虽系被告海宁市人民政府设置的综合行政执法机构，但其受许村镇党委、政府领导，在许村镇辖区内行使有关行政管理监管、执法职责。其根据许村镇人民政府的《违法建筑认定书》、《限期拆除乡村违法建筑通知》作出的《限期搬移、腾空房屋通知》是对房屋租赁人的告知，是执行许村镇人民政府的行政事务，不是一个独立的行政处罚；同时，原告也没有充分证据证明许村行政执法局参与了拆除原跃进小学房屋的事实。因而，原告以海宁市人民政府实施强制拆除房屋行为为由，将其列为本案被告，无事实依据，主体不适格。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（二）、（三）项之规定，裁定驳回原告蒋建强的起诉。蒋建强上诉称：
一、一审裁定认定事实错误。上诉人承租而享有用益物权的房屋被海宁市人民政府组建的海宁市许村行政执法局违法强拆，合法权益受到侵犯，与拆除行为存在明显的法律上的利害关系，一审裁定认为上诉人不享有提起行政诉讼原告主体资格，显然与事实不符。
二、一审裁定法律适用错误。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”关于具体实施拆除行为的海宁市许村行政执法局的法律地位，海宁市人民政府提交的海委办发[2013]118号文恰恰证明了海宁市人民政府就是适格被告。根据该文件，海宁市为了探索行政执法体制改革进行试点，成立了综合行政执法机构“海宁市许村行政执法局”。该局由许村镇政府和另外20家海宁市市级工作部门共同组成，开展联合执法。其派驻人员的编制关系均保留在原工作单位。该机构虽然被赋予了行政管理职能，但并不具有独立承担法律责任的能力。因此，组建海宁市许村行政执法局的海宁市人民政府就是适格的被告，应当承担海宁市许村行政执法局违法强拆的法律后果。
三、一审裁定遗漏重要事实和法律问题。根据《行政强制法》第五十四条的规定，执行对象是不动产的，必须向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。被上诉人未向人民法院提出申请就径自强制拆除涉案房屋，严重违反法定程序。一审裁定对此未作评价。上诉人在一审中提出，海宁市许村行政执法局、许村镇人民政府于2015年8月17日、8月21日分别下达《限期拆除乡村违法建筑通知书》和《限期搬移、腾空房屋的通知》，其法律依据《浙江省村镇规划建设管理条例》2014年11月28日就已废止，不再施行。一审裁定对此未作评价。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审，或者查清事实后依法改判；依法确认被上诉人组建的海宁市许村行政执法局的行政强制拆除行为违法；判令被上诉人赔偿上诉人损失340780元。海宁市人民政府答辩称:
一、一审裁定认定上诉人不享有提起行政诉讼的原告主体资格，事实清楚，证据充分。在原审中，上诉人和南联经合社对拆除的原跃进小学房屋产权属南联经合社所有的事实，均不持异议。故上诉人对拆迁前原跃进小学房屋不享有所有权。虽然上诉人称其对上述房屋的修缮添附部分享有用益物权，或者说上诉人对南联经合社处分该房屋修缮添附部分存有异议，也因该民事法律关系所产生的民事争议，已在上诉人对南联经合社提起的民事诉讼中处理完毕，上诉人对拆除原跃进小学房屋已不享有任何民事权利。因此，根据《行政诉讼法》第二条规定，上诉人不享有提起行政诉讼的原告主体资格。
二、上诉人援引《关于执行〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的解释〉第二十条第一款的规定，显属无事实依据的错误适用。本案中，海宁市许村行政执法局向上诉人送达通知书的行为，属告知行为，仅是执行海宁市许村镇人民政府的行政事务，而非独立的行政处罚行为。况且，原审已依法查明，原跃进小学房屋是南联经合社自行申请许村行政执法局代为拆除。由此可见，上诉人以许村行政执法局强制拆除上述房屋为由，将答辩人列为被告，完全没有事实依据。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，答辩人不是本案适格被告。
三、我国法律没有规定拆除违反城乡规划法律的违法建筑，行政机关应当申请人民法院强制拆除。况且，原跃进小学房屋也不是行政机关强制拆除。原跃进小学房屋之所以被许村行政执法局责令限期拆除，是因为南联经合社的行为违反了我国城乡规划法律法规。而南联经合社申请许村行政执法局代为拆除上述违法建筑，已是不争的事实。因此，原跃进小学房屋拆除行为，属南联经合社履行行政法律责任的自我处置行为，不属行政机关强制拆除。根据《城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定，对因违反城乡规划法律而应当拆除的违法建筑，应由乡镇人民政府予以拆除，或者由市、县人民政府责成有关部门予以拆除，而不是申请人民法院强制拆除。而且，根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，人民法院不受理行政机关提出的此类非诉行政执行申请。
四、原跃进小学房屋加高修缮的改建行为是否合法，应当适用该行为发生时的法律法规。上述改建行为发生在《浙江省村镇规划建设管理条例》法律效力期限内。因此，认定原跃进小学房屋的加高修缮行为是否合法，应当适用《浙江省村镇规划建设管理条例》。由于上述改建行为未依照《浙江省村镇规划建设管理条例》的规定办理审批手续，海宁市许村镇人民政府以《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省违法建筑处置规定》等法律法规和相关规范性文件为依据，认定原跃进小学房屋属应当拆除的乡村违法建筑，符合法律规定。而且，南联经合社对该认定没有异议。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。庭审中，双方当事人围绕上诉人蒋建强的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人蒋建强租赁南联经合社原跃进小学的土地后，未经批准对涉案土地上的房屋进行了改建。上述建筑物系原房屋所有权人南联经合社在收到海宁市许村镇人民政府作出的《违法建筑认定书》和《限期拆除乡村违法建筑通知书》后，自愿请求海宁市许村镇人民政府代为拆除，并递交了《助拆申请书》的情况下被拆除，该拆除行为并非行政强制行为，即上诉人所诉称的行政强制拆除的行政行为并不存在，故其起诉不符合法定的起诉条件。上诉人如认为自己的财产权益因上述拆除行为遭受侵害，可通过民事救济途径解决。而事实上，上诉人也已对南联经合社提出了租赁合同纠纷的民事诉讼，其提出的诉讼请求事项中包括了赔偿损失的请求。该案在上诉人提起本案诉讼前已由海宁市人民法院以调解形式结案。原审法院在认定上诉人所诉“行政强制拆除行为”不存在的情形下，又对上诉人是否具有原告的诉讼主体资格，海宁市人民政府是否系适格被告进行审查不当。鉴于原审法院裁定驳回上诉人的起诉结论正确，故对上述存在问题，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理
审判员 马良骥
二〇一六年七月十一日
书 记 员 韦若莎 关注公众号“”