江西省赣州市南康区人民法院行 政 判 决 书（2016）赣0703行初8号原告胡宝林，男，1970年6月10日生。被告赣州市南康区太窝乡人民政府。法定代表人刘芳艳，系该乡政府乡长。委托代理人钟晓敏，系该乡政府副乡长。特别授权。委托代理人彭延斌，系江西泰康律师事务所律师。特别授权。
原告胡宝林不服被告赣州市南康区太窝乡人民政府（以下简称太窝乡政府）行政强制行为及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月25日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日、7月4日公开开庭审理了本案。原告胡宝林和被告委托代理人钟晓敏、彭延斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告太窝乡政府于2015年11月28日对原告在搭建的占地面积为6.8亩的厂房进行了强制拆除，原告认为该行政强制行为程序违法，遂向本院提起行政诉讼。
原告胡宝林诉称，2015年11月11日，被告向原告发出《通知》一份，要求原告自行拆除搭建的厂房，原告接到通知后，于2015年11月16日向南康区人民政府法制办申请了行政复议。被告在未经催告，也未通知原告到场的情况下，于11月28日上午开始强拆原告的厂房。下午四点多，有知情人通知原告，原告赶回时6.8亩的厂房已经被彻底拆除，被告工作人员未作任何解释扬长而去。原告认为被告的行政行为违法，理由是：1、《通知》没有具体说明原告违反了《城乡规划法》哪一条哪一款，属认定事实不清；2、《通知》没有载明强制执行的方式和时间，违反法定程序；3、《通知》适用法律错误。《城乡规划法》第二条明确规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区，以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。原告的厂房，是建在原告自家住房后面，占的大部分是原告自己承包的劣质地。在建厂之前，此地块荒废有15年以上，如今，厂房四周也还有抛荒地无数，最近几年肯定是没有人耕种的。很明显，原告的厂房不在乡规划区内，而《城乡规划法》第六十五条，只适用在乡、村庄规划区内的违建；4、根据《行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告发给原告《通知》是11月11日，原告在11月16日已经向南康区人民政府法制办申请了复议，被告的强制拆除已经失去了必备条件。且原告厂房没有拆除的需要。被告所谓的“需要”就是复耕，可事实是，在原告占地建厂前，此地块至少连续15年以上被弃耕抛荒；5、在周围，未经政府批准搭建的厂房有很多个，他们都没有受到行政处罚，被告只单单处理原告一个，违反了公平、公正的处理原则，侵犯了《宪法》第三十三条赋予的法律面前人人平等的权利；6、根据《行政强制法》第十三条，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。被告根本没有行政强制执行权。综上所述，被告的行政行为明显是认定事实不清，程序违法，适用依据不足，越权执法的违法行为。为维护原告合法权益，请求人民法院：
一、确认太窝乡政府拆除原告厂房的行政强制行为违法；
二、判令被告赔偿原告直接经济损失55.09万元；
三、本案诉讼费及损失评估费均由被告负担。原告向本院提交了以下证据材料：1、被拆厂房照片；2、厂房测绘图；3、界址点成果表；该三组证据证明厂房为被告太窝乡人民政府所拆除、厂房位置面积、原告厂房周边还有很多厂房，被告是选择性执法；4、评估申请及江西中浩房地产评估有限公司出具的“房地产估价报告”，证明原告被拆厂房估价为55.09万元；5、2015年被告太窝乡政府下发的《卫片监测图斑“两违”企业退厂还耕通知书》，证明被告提交的证据1不属实，此份证据才是真实的，原告也签收了，且该通知载明的图斑号为0414，与其他材料不同，但面积相同。
被告太窝乡政府辩称，1、原告搭建厂房行为具有违法性。2014年5月，原告未经合法审批，在位于搭建厂房，非法占地6.8亩。原告搭建厂房的区域属城乡规划区范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条之规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。同时根据南康区“两违”治理暨家具生产集聚区建设工作领导小组《关于对太窝乡2014年度卫片监测图斑进行整改的交办通知》（康两违交办字[2015]6号），原告违法建厂房的行为得到了确认：原告违法用地搭建厂房，占地面积6.8亩，监测图斑号为574。2、被告对原告厂房实施强制拆除行为之前对原告进行了“通知”，并告知了相关权利及义务，程序合法。被告分别在2015年5月29日、11月11日书面通知原告，要求限期拆除违章建筑，逾期将强制拆除。在实施强制拆除行为前也多次对原告进行教育及法制宣传，要求其主动拆除，但原告不配合，故被告依法强制拆除。综上所述，被告对原告搭建的厂房进行强制拆除的行为具有事实及法律依据，不存在违法性，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告太窝乡政府向本院提供了作出被诉行政行为的以下证据材料、依据：1、康办字（2014）96号文件及《城乡规划法》条文，证明城市规划控制区范围外的“两违”治理工作由所在乡镇负责，乡镇对于违法违章建筑，可责令停止建设、限期整改，逾期不改正的，可以拆除；2、康两违交办字（2015）6号文件、太窝乡国土资源所出具的情况说明各一份，证明原告胡宝林未经土地及规划部门审批违法用地搭建厂房，占地面积6.8亩，监测图斑号为574号；3、三份通知，证明被告在2015年5月19日向原告送达了《卫片监测图斑“两违”企业退厂还耕通知书》，并分别于2015年5月29日、2015年11月11日要求胡宝林限期拆除违章建筑物，逾期将强制拆除；4、赣州市都市区总体规划（2012-2030年），证明胡宝林违法占地搭建厂房位置为乡镇规划区范围内。本院依法向赣州市南康区人民政府法制办公室（以下简称“法制办”）调查了解原告申请行政复议的情况，法制办出具的《情况说明》一份，证明原告向法制办提交了行政复议申请，法制办因其提交的材料不符合规定而未予以受理并将材料退还原告，告知其补充材料后再申请复议，后原告未再申请复议的事实。经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：对原告提交证据的确认：被告对原告提交证据1、2、3的真实性无异议，但对其证明对象持异议，提出原告厂房所挂“惠民农机维修厂”的牌子是后来挂上去的，并不是原来就有。原告厂房是南康区政府2014年交办拆除的其中一户，故被告对其进行了拆除，2014年区政府交办拆除的均已拆除，对后续交办的需拆除户，被告也陆续在进行执法，不存在选择性执法问题。被告对原告证据4的三性均有异议，认为评估机构在作出评估前应遵循评估对象合法性原则，非法的建筑不具有市场流通价值，不管行政行为是否合法，只能对正常性拆除与破坏性拆除导致建筑材料本身的价值损失进行评估。
本院认为，原告提交的证据1、2、3可以证明被告拆除了原告搭建的厂房以及厂房的位置、面积，对被告是否选择性执法问题，需结合其他证据进行综合分析认定；证据4是评估申请及房地产评估有限公司对原告厂房所做的价值评估，评估申请可以证明原告向本院提出对该拆除的厂房价值进行了司法评估的事实，但结合原、被告的陈述可知，原告所建厂房属于违章建筑，不应将其作为合法建筑评估的市场价值进行认定；被告对原告证据5的真实性不持异议，
本院认为，该份证据可以证明被告在2015年5月22日向原告下发通知，告知了其违法占地建房并要求原告自行拆除的事实，结合原告提交的证据3、4可以确认原告厂房的卫星监测图斑号应为574号，面积为6.8亩。对被告提交证据的确认：原告认为证据1中康办字（2014）96号文件未公开发布，不能作为执法的依据，对《城乡规划法》的规定没有意见，但认为其所搭建厂房不属于规划区内；对证据2中的文件有异议，认为被告未调查清楚事实，用地单位（用地人）“胡保林”不是原告，对情况说明没有意见；对证据3中的第一、二份通知的真实性有意见，认为第一份通知的签收人不是原告本人，是伪造的，第二份通知也是伪造的，第三份通知属实；对证据4的证明对象有异议，认为证明不了原告所建厂房在太窝乡乡镇规划范围内。
本院认为，证据1可以证明被告太窝乡政府对本行政区域内的违法违章建筑具有强制拆除的行政职权；证据2中的“情况说明”可以证明原告搭建的厂房未取得合法手续，属于违章建筑，康两违交办字（2015）6号文件中载明的用地单位为“胡保林”，但结合原告提交鉴定的材料以及庭审的陈述可知监测图斑号为574，占地面积为6.8亩的厂房确系原告胡宝林所建已被太窝乡政府强制拆除的厂房；证据3中2015年5月19日的通知因原告认为未收到该份通知，被告虽提出“胡保林”字样系原告家属代签，但没有其他证据予以佐证，故本院对该份通知的证明效力不予认定；2015年5月29日的通知原告虽认为未收到该通知，但通知上有两名以上在场人的签名，可以证实原告拒签该份通知的事实；2015年11月11日的通知原告予以认可，故本院对证据3中2015年5月29日及2015年11月11日两份通知的证明效力予以认定；证据4可以证明2012年至2030年赣州中心城市用地布局的规划情况，原告建造厂房的位置应属乡、村庄规划范围内。对本院调取证据的确认：被告对该份证据无异议，原告则认为其向南康区政府法制办申请行政复议，法制办要求其补充材料是事实，但后来原告又去了法制办补交了材料，只是后续没有了消息。
本院认为，原告虽提出其补交了材料，但并未提交相关证据予以证实，故本院对该《情况说明》的证明效力予以确认。
经审理查明，2014年，原告胡宝林未办理相关审批手续的情况下，在搭建了占地面积为6.8亩的厂房，建成后租给他人办厂。2015年5月6日，南康区“两违”治理暨家具生产集聚区建设工作领导小组向被告太窝乡政府作出了康两违交办字[2015]6号文，文件中载明：“根据2014年度卫星遥感监测数据，经梳理，2014年度涉及你乡卫片监测图斑共计55个……，请你乡务必在2015年6月底前将违法用地图斑整改到位，即拆除违法用地上建筑物，恢复土地原状”，在该文的附件1太窝乡2014年度违法用地应拆除、恢复原状图斑明细表（一）中，第3项内容为监测图斑号：574，权属单位名称（村）：用地单位：胡保林，监测面积（亩）：6.8……。2015年5月22日，被告向原告下发了《卫片监测图斑“两违”企业退厂还耕通知书》一份，该通知书载明：“依据国土资源部下发的卫星遥感监测图斑，你企业（户）位于的厂房（棚），属2014年卫片，图斑号0414，监测总面积6.8亩，其中占耕地6.8亩。根据区委、区政府关于‘两违’整治有关文件精神及相关法律法规，限你企业（户）于2015年5月31日前开始进厂拆除，否则立即停止供电，2015年6月10日之前自行拆除到位，恢复土地原状，复耕复绿。逾期未拆除整改到位，将按相关法律法规，移交司法机关从严从重追究法律责任”。2015年5月29日，被告向原告胡宝林送达通知一份，通知载明：你户（胡宝林）在未经人民政府批准的情况下，擅自于2014年5月在未经批准擅自搭棚6.8亩，违反了城乡规划法的有关规定，现责令你户收到通知之日起至2015年6月1日前自行拆除违章建筑物（构筑物）恢复土地原状，逾期我乡将采取强制措施。你享有陈述、申辩权利，不服我乡决定的，可以在收到本通知之日起六十日内向南康区人民政府申请行政复议或者在六个月内依法向赣州市南康区人民法院提起行政诉讼。原告拒绝签收该通知后未自行拆除上述违章建筑亦未申请行政复议或提起行政诉讼。2015年11月11日，被告再次向原告胡宝林送达通知一份，载明：你户在未经人民政府批准的情况下，擅自于2014年5月在未经批准擅自搭棚6.8亩，违反了城乡规划法的有关规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，现责令你户收到本通知之日起至2015年11月14日前自行拆除违章建筑（构筑物）恢复土地原状，逾期我乡将采取强制措施。原告再次拒绝签收亦未自行拆除违章建筑。2015年11月，原告不服被告2015年11月11日作出的通知，向法制办申请行政复议，法制办工作人员以其提交的材料不符合规定为由未予以受理并将材料退还原告，告知其补充材料后再申请复议，后原告未再补交材料申请复议。2015年11月28日，被告派出工作人员强制拆除了原告位于占地面积为6.8亩的厂房。庭审时，原告对其所建厂房系违章建筑的事实予以认可，亦承认被告对其厂房执行强制拆除前，被告工作人员有五次以上与原告商议拆除的问题。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告胡宝林未经批准在搭建厂房，属于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，被告作为乡级人民政府具有在本行政区域内强制拆除的法定职权。本案争议焦点是被告太窝乡政府对原告所建厂房进行强制拆除的程序是否合法的问题。原告提出按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，被告在强制拆除原告厂房前未履行公告程序，属于程序违法。
本院认为，被告派出工作人员多次找到原告并送达了相关法律文书，也告知了权利义务，原告对此虽申请了行政复议，但因申请条件不符被退回后，原告未再申请，因此，被告对原告的违章建筑进行强制拆除的行为并未违反法律规定，被告未经公告即采取行政强制行为属于在执法程序上存在瑕疵，在今后的执法过程中应引起重视，严格按照法律的规定作出行政行为。对原告主张的损失赔偿，因该主张需以被告的行政行为违法为前提，而被告强制拆除原告违章建筑的行为不违法，故本院对原告的该项主张不予支持。综上，被告对原告违章搭建的厂房进行强制拆除的行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告胡宝林的诉讼请求。案件受理费50元及本案司法鉴定费11000元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。
审 判 长 范德生
代理
审判员 袁 慧
人民陪审员 潘 慧
二〇一六年七月八日代理
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