福建省厦门市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽02行初30号原告晋江市新塘街道荆山社区居民委员会，住所地晋江市新塘街道荆山社区。诉讼代表人吴火克，社区主任。委托代理人陈荣斌，福建泉南律师事务所律师。被告晋江市人民政府，住所地晋江市罗山街道世纪大道。法定代表人刘文儒，市长。委托代理人林雨杰，晋江市人民政府工作人员。委托代理人张传江，福建建达（泉州）律师事务所律师。第三人泉州中油晋江油品供应有限公司，住所地晋江市新塘街道办事处良种场开发区。法定代表人曾建强，董事长。委托代理人刘新峣，福建勤贤律师事务所律师。
原告晋江市新塘街道荆山社区居民委员会（下称荆山社区居委会）诉被告晋江市人民政府不履行土地权属争议确权法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月7日立案后，依法向被告晋江市人民政府以及第三人泉州中油晋江油品供应有限公司（下称晋江油品供应公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月4日公开开庭审理了本案。原告荆山社区居委会的委托代理人陈荣斌，被告晋江市人民政府的委托代理人林雨杰、张传江，晋江油品供应公司的委托代理人刘新峣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告荆山社区居委会向本院提起行政诉讼，请求判令：1.被告立即履行处理址在荆山社区的5900平方米的土地所有权及使用权争议的法定职责，并作出确认该5900平方米土地属于原告所有的处理决定；2、被告承担本案的诉讼费用。理由：
一、被告拒不履行法定职责的行为违法。原告于2015年5月11日以“物权保护纠纷”案由向晋江市人民法院提起侵权诉讼，请求判令晋江油品供应公司返还址在荆山社区的5900平方米集体土地。晋江市人民法院审理后认为，讼争土地的所有权、使用权争议应当由人民政府在其管理职能范围内进行处理，不属人民法院受案范围，裁定驳回了原告的起诉。
原告不服提起上诉，泉州市中级人民法院二审亦认为讼争土地发生争议，应当由相关政府部门处理，不属于人民法院民事案件受理范围，遂驳回原告的上诉，维持原裁定。原告遂于2015年12月7日以EMS方式，向被告晋江市人民政府提交了“关于荆山社区与中油晋江油品公司土地所有权与使用权请求解决申请书”，该份EMS特快专递于2015年12月8日由被告的工作人员黄某甲签收。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，被告未在法律规定的两个月期限内履行法定职责，其拒绝履行的行为违法；
二、被告依法应当作出确认该5900平方米土地属于原告所有的处理决定。1.争议的土地在土改完成后就属于原告所有，且从原告提供的晋集有（2006）第0504号集体土地所有权证以及原告申请法院调取的0504号集体土地所有权证的宗地图也可以证实，诉争土地仍然属于原告所有；2.第三人提供的晋国用2003字第01048号国有土地使用证系根据晋政（1993）地723号批复受让取得国有土地使用权的，该国有土地使用权证明确记载，其土地座落为“晋江市良种场开发区”。可以认定其受让取得的是国有土地使用权应为晋江市良种场开发区，而不是本案争议的土地；3.被告并没有履行征用原告集体土地的法定程序，应当作出确认该5900平方米土地属于原告所有的处理决定。原告提交的证据如下：1.晋江市人民法院（2015）晋民初字第4208-1号民事裁定书、泉州市中级人民法院（2015）泉民终字第4921号民事裁定书，证明两级法院均认定诉争土地存在土地所有权及使用权争议，该争议应当由人民政府处理；2.申请书、速递运单信息查询单、EMS特快专递签收单，证明原告于2015年12月7日向被告提交申请书，请求对原告与第三人诉争的土地所有权及使用权争议进行处理，被告已在次日签收，且在法定两个月内未予处理；3.晋政（1993）地723号批复、晋集有（2006）第0504号集体土地所有权证，证明被告征用的是在“罗山镇良种场小区”，非原告辖区的农地。
被告晋江市人民政府答辩称：
一、被告不存在拒不履行法定职责的情形。因原告的申请材料未写明具体收件部门和收件人，致收发人员将材料按一般信访件处理，未能及时转到法制部门和土地管理部门，导致办理时间滞后，现被告正在按规定程序办理本案。按照《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，土地权属争议案件土地行政管理部门提出处理意见的期限为6个月，自收到原告申请材料至今并未超过办理期限；
二、原告请求法院直接判决被告将争议土地所有权判归其所有，违反法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，当事人因土地所有权、使用权发生争议应当先经过人民政府处理。当事人对人民政府处理决定不服的才能向人民法院起诉。因此，人民法院不能直接判令人民政府将争议的土地所有权、使用权裁决归一方当事人所有；
三、原告的起诉不能代表全体村民的意愿，应当驳回其起诉。根据《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，涉及全体居民重大利益的事项应由居民大会决定。本案原告的起诉并未经过居民大会授权，不能代表全体居民的意志。被告向本院提交的证据材料有：《土地权属争议案件受理通知书》晋国土资处（2016）001号及EMS特快专递单，证明晋江市国土资源局于2016年5月3日受理了原告的申请并将受理通知书邮寄原告。第三人晋江油品供应公司述称，原告诉求中包含请求判令被告“作出确认该5900平方米土地属于原告所有的处理决定”，该部分诉求不属于人民法院在行政诉讼中一并审理民事争议的范围。本案诉争地块目前存在着两本权属证书，其中一本是第三人的《国有土地使用证》，另一本是原告的《集体土地所有权证》，双方就诉争地块分别主张国有土地使用权和集体土地所有权，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。因此本案的土地权属争议属于法律规定应当由行政机关先行处理的范围。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第17条第2款“有下列情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利：（一）法律规定应当由行政机关先行处理的”。而原告诉求中请求判令被告“作出确认该5900平方米土地属于原告所有的处理决定”，该部分诉求意味着原告请求人民法院在行政机关处理讼争土地权属争议之前先行处理土地权属争议。第三人向本院提交的证据如下：晋国用（2003）字第01048《中华人民共和国国有土地使用证》，证明第三人的加油站所使用的土地已于2003年7月27日取得合法权属证书；2.晋江市人民政府晋政（1993）地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》及其附图，证明1993年诉争的5900平方米地块就被征收转为国有土地，所征收的土地与第三人持有的国有土地使用证记载的土地一致。各方当事人提交的上述证据均经庭审质证，各方当事人对其他方提交的证据的真实性均未提异议。本院认证各方当事人所提交的证据与本案均具关联性，可以作为本案的证据采用。根据上述有效证据，
本院查明如下事实：1993年10月21日，晋江市人民政府晋政（1993）地723号《关于罗山镇良种场小区出让地块申请征地的批复》给晋江市土地管理局，同意征用罗山镇人民政府在良种场小区的土地伍仟玖佰平方米（折8.85亩，其中耕地2，60亩，非耕地6.25亩），作为城镇国有土地有偿出让的地块。2003年7月，晋江市人民政府颁发晋国用（2003）字第01048号《中华人民共和国国有土地使用证》给晋江油品供应公司，土地坐落晋江市良种场开发区，用途加油站。使用权类型转让，使用权面积伍仟玖佰平方米。2006年6月26日，晋江市人民政府颁发晋集有（2006）第0504号集体土地所有权证：确定土地所有权人晋江市新塘街道荆山社区农民集体，土地总面积97.5775公顷。包括农用地50.4757公顷、建设用地33.3501公顷、未利用地13.7517公顷。荆山社区居委会向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求判令晋江油品供应公司返还5900平方米集体土地。2015年8月4日，晋江市人民法院作出（2015）晋民初字第4208-1号民事裁定书，驳回荆山社区居委会的起诉。2015年11月18日，泉州市中级人民法院（2015）泉民终字第4921号民事裁定书驳回荆山社区居委会的上诉，维持一审裁定。2015年12月，荆山社区居委会向晋江市人民政府提交申请书，请求确认晋国用（2003）字第01048号《中华人民共和国国有土地使用证》无效，并依法办理注销登记；请求确认晋集有（2006）第0504号集体土地所有权证合法有效。该申请书于2016年12月7日交邮政部门收寄，同年12月8日妥投。被告晋江市人民政府的代理人在庭审时亦认可已经收到荆山社区居委会的上述申请。2016年5月3日，晋江市人民政府作出晋国土资处（2016）001号《土地权属争议案件受理通知书》，并于同日邮寄送达荆山社区居委会。另查明，庭审中各方当事人均认可：晋江市人民政府颁发给荆山社区居委会的集体土地所有权证上记载的土地总面积97.5775公顷中包含晋江市人民政府颁发给晋江油品供应公司的5900平方米的国有土地所有权。本案争议焦点：1.原告是否具备诉讼主体资格；2.被告是否存在不履行法定职责；3.对诉争的土地所有权及使用权存在的争议能否由法院直接作出判决。
本院认为，被告颁发的集体土地所有权证确定的土地所有权人为晋江市新塘街道荆山社区农民集体，本案原告荆山社区居委会系该集体财产的管理者，其代表该集体的全体村民为维护该集体的权益，提起本案的诉讼，具备行政诉讼法第二十五条规定的原告主体资格。被告主张原告主体资格不具备的理由没有法律依据，该理由不能成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自收到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”的规定。本案系因对诉争土地的所有权和使用权发生争议，依法应由人民政府先行处理，且生效的民事判决也确认了荆山社区居委会与晋江油品供应公司之间存在的土地所有权和使用权的争议，应交由人民政府处理。因此，晋江市人民政府具有履行处理土地所有权与使用权存在争议的法定职责。从本案查明的事实可以认定，被告晋江市人民政府在收到原告荆山社区居委会的《申请书》后，至2016年3月原告提起本案的诉讼，并没有对原告的申请作出受理或答复。直至2016年5月3日，才由国土部门出具《土地权属争议案件受理通知书》，因此，被告确存在未及时履行法定职责的情形。原告所诉的被告存在不履行土地权属争议处理的法定职责的诉求成立。司法权与行政权，二者不能相互替代，应按照法律的规定予以行使。原告请求确认5900平方米土地属于其所有的诉求，应由行政机关先予处理。因此，原告提出诉讼请求，要求直接判令被告确认5900平方米土地属于原告所有，没有法律依据，本院不予支持。综上，被告晋江市人民政府在接到原告荆山社区居委会解决土地所有权与使用权争议的申请后，未能及时作出受理和答复，存在未及时履行法定职责的情形。鉴于在案件审理期间，被告已经责成其国土部门作出了土地权属争议受理通知，但原告仍坚持其诉求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，
判决如下：、一、确认被告晋江市人民政府对原告晋江市新塘街道荆山社区居民委员会2015年12月7日的土地权属争议申请未及时受理的行为违法；
二、驳回原告晋江市新塘街道荆山社区居民委员会的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告晋江市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
人民陪审员 李 萍
二〇一六年七月八日
书 记 员 江雪玉附：本案适用的法律条文、司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求“（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 来源：