新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）新01行初5号
原告：新疆八家户工贸有限公司。住所地:乌鲁木齐市。
法定代表人：关鹏，新疆八家户工贸有限公司总经理。
委托代理人：张新强，新疆昌年律师事务所律师。
委托代理人：聂晓江，新疆昌年律师事务所律师。
被告：新疆维吾尔自治区人民政府。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：雪克来提·扎克尔，新疆维吾尔自治区人民政府主席。
委托代理人：焦燕，女，1972年2月5日出生，汉族，新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室行政复议处副处长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：齐晓军，男，1975年1月30日出生，锡伯族，新疆维吾尔自治区人民政府法制办公室行政复议处主任科员，住乌鲁木齐市。
第三人：乌鲁木齐市凌信家具厂。住所地：乌鲁木齐市。
负责人：楼汉信，乌鲁木齐市凌信家具厂总经理。
委托代理人：陈敢，新疆赛德律师事务所律师。
委托代理人：张超，新疆赛德律师事务所律师。
原告新疆八家户工贸有限公司（下称八家户公司）因与被告新疆维吾尔自治区人民政府（下称自治区政府）及第三人乌鲁木齐市凌信家具厂（下称凌信家具厂）土地行政登记一案，向本院提起诉讼。本院受理后，于2016年1月25日向被告自治区政府送达行政起诉状及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案。原告八家户公司委托代理人聂晓江、被告自治区政府委托代理人焦燕、齐晓军、凌信家具厂负责人楼汉信、委托代理人陈敢、张超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。凌信家具厂对乌鲁木齐市人民政府于2013年10月12日向八家户公司颁发的国有土地使用证不服，于2015年9月10日向自治区政府申请行政复议，自治区政府于2015年12月15日作出新政复决（2015）1号行政复议决定，认定涉案土地权属存在争议，乌鲁木齐市人民政府的行政行为明显不当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第5目的规定，决定撤销（2013）第0038827号国有土地使用证。自治区政府于2016年2月3日向本院提交了作出被诉行政行为的证据如下：第一组证据：(1)协议书；(2)公房产权证；(3)集体土地建设用地使用证。证明八家户公司与凌信家具厂签订协议书，将争议土地租赁给凌信家具厂使用，凌信家具厂分别于1988年、1992年取得了公房产权证、集体土地建设用地使用证。第二组证据：(1)《关于“撤村建居”水磨沟区原东八家户村集体建设用地的处置意见》；(2)2007年市人民政府审批用地有关问题第六次会议纪要；(3)《关于“撤村建居”水磨沟区原东八家户村集体建设用地的处置意见的请示》；(4)乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2012年第2次会议纪要。证明因八家户公司与凌信家具厂对涉案宗地权属存在争议，乌鲁木齐市人民政府先后于2007年、2012年作出过两种处置意见。第三组证据：(1)《关于乌鲁木齐市凌信家具厂信访事项有关情况的复函》；(2)《关于凌信家具厂的回复意见》；(3)国有土地使用证。证明乌鲁木齐市国土资源局因八家户公司与凌信家具厂分歧较大的原因，暂停按照乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2012年第2次会议纪要办理该宗土地的手续。2015年8月，凌信家具厂才得知乌鲁木齐市国土资源局已于2013年10月12日为八家户公司办理了涉案宗地的国有土地使用证。第四组证据：行政复议答辩书。证明八家户公司在行政复议期间提交的行政复议答辩书中，并没有对凌信家具厂的行政复议申请期限提出异议及提供证据。
原告八家户公司诉称，2013年10月12日，乌鲁木齐市人民政府向我公司核发了国有土地使用证。2015年9月10日，凌信家具厂向自治区政府提出行政复议申请，自治区政府经审查认为就涉案土地权属，我公司与凌信家具厂存在争议且争议未能解决，故自治区政府于2015年12月15日作出新政复决（2015）1号行政复议决定，撤销国有土地使用证。我公司认为，自治区政府作出该行政复议决定的行政行为，无事实及法律依据且程序违法。理由为：1、涉案宗地原属乌鲁木齐市水磨沟区七道湾乡八家户村（下称八家户村），性质为集体土地。后八家户村按照乌鲁木齐市人民政府“撤村建居”决定，进行“撤村建居”工作，八家户村的权利义务由我公司承继。2012年3月31日，乌鲁木齐市规划和土地领导小组下发2012年第二次会议纪要，决定将涉案宗地以划拨方式预留给我公司，按照土地变更登记程序办理相关手续。涉案宗地权属明晰，且政府未征收，也未补偿。在上述会议纪要下发前，涉案宗地一直属于我公司所有，不存在任何权属争议。2、1985年8月20日，原八家户村委会与新兴家具厂签订租赁协议，将涉案宗地及地上附着房屋一并租赁给新兴家具厂，租期30年，自1985年8月至2015年8月止（目前租期已满）；双方还约定在租赁期内新兴家具厂因工作需要新建围墙、办公室等建筑物属于其所有，但新兴家具厂不可能依据租赁关系及建设行为取得涉案宗地所有权。3、凌信家具厂提交2004年12月16日的情况说明及收据，意图证明涉案宗地已转让给该厂。上述行为显然违反土地管理法第二条第三款的规定，属于无效行为，不能成为凌信家具厂对涉案土地主张权利的依据。4、凌信家具厂成立于2008年7月8日，与涉案土地的原承租人新兴家具厂无权利义务承继关系，无权对涉案宗地主张权利。5、乌鲁木齐市人民政府于2013年10月就涉案宗地向我公司核发国有土地使用证后，凌信家具厂多次向乌鲁木齐市人民政府及国土资源等部门提出异议及上访，显然知道国土使用证的存在，其在2015年9月10日才向自治区政府提出复议申请，已经超出了行政复议法第九条第一款关于行政复议申请期限60日的规定，自治区政府受理凌信家具厂的复议申请，属于程序违法。综上，我公司认为，乌鲁木齐市人民政府向我公司颁发国有土地使用证，适用法律正确、程序合法。自治区政府作出行政复议决定无事实及法律依据，且程序违法，应予撤销。请求法院依法撤销自治区政府新政复决（2015）1号行政复议决定书。八家户公司针对其诉讼请求提供如下证据：证据1、1987年3月20日，八家户村委会与新兴家具厂签订的用地协议书。证明涉案宗地的权属自始至终不存在权属争议。证据2、凌信家具厂的工商电子档案，证明凌信家具厂不具备提出行政复议的主体资格，现在的凌信家具厂是2008年8月注册成立的，凌信家具厂与新兴家具厂不具有承继关系。自治区政府答辩称，1、八家户公司与凌信家具厂存在权属争议事实清楚。1985年，八家户村委会与凌信家具厂签订协议书，将涉案宗地租赁给凌信家具厂使用。2004年，乌鲁木齐市实施“撤村建居”拟将涉案宗地由农村集体所有土地依法转为国有土地。虽然涉案宗地属于八家户村农村集体所有土地，但凌信家具厂于1988年、1992年分别取得涉案宗地的公房产权证、集体土地建设用地使用权证。乌鲁木齐市人民政府先后于2007年、2012年针对涉案宗地作出两种不同处置意见。由于八家户公司与凌信家具厂对涉案宗地争议不断，2013年7月19日，乌鲁木齐市国土资源局向乌鲁木齐市信访局书面函告：因双方分歧较大，目前已暂停办理0402000051号宗地（含涉案宗地）的手续。故八家户公司与凌信家具厂对涉案宗地存在权属争议事实清楚。2、2013年7月19日至2013年10月12日期间，八家户公司与凌信家具厂对涉案宗地的分歧没有得到解决。在涉案宗地权属存在争议的情况下，乌鲁木齐市人民政府于2013年10月12日向八家户公司颁发国有土地使用证的行为，违反了《土地登记办法》第十八条第一款关于土地权属有争议的不予登记的规定，行政行为明显不当。故我机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，作出撤销国有土地使用证的复议决定，适用法律正确，依法应予维持。3、凌信家具厂直至2015年8月3日，通过乌鲁木齐市国土资源局的《关于乌鲁木齐市凌信家具厂信访事项有关情况的复函》，才得知八家户公司于2013年10月12日取得涉案宗地国有土地使用证。因此凌信家具厂于2015年9月10日提出行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条关于行政复议申请期限为60天的规定，没有超过法定期限。我机关受理凌信家具厂的行政复议申请程序合法。另，八家户公司在行政复议期间，未对凌信家具厂的行政复议期限提出异议及提供证据。综上，我机关作出行政复议决定依据的事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，请求法院依法维持我机关的行政复议决定。第三人凌信家具厂述称，1、八家户公司不具有承继原八家户村的权利的依据。2、我厂于分别于1992年取得土地使用权证。3、我厂取得土地使用权是源于与八家户村的协议，我厂2004年在政府的指导下与八家户村签订的协议，并且2007年市政府作出决议，土地由我厂使用。4关于程序问题，我厂在2013年已向自治区政府申请复议，但是以还没有颁发土地使用证为由不予受理，直到2015年我厂才知道给八家户公司颁发了土地使用权证，遂申请行政复议，不违反法定程序。请求法院维持自治区政府作出的行政复议决定。第三人凌信家具厂提供证据如下：证据1、关于八家户村与凌信家具厂土地转让出具的情况说明，证明我厂与八家户村村委会在撤村建居时将该土地转让给我厂。证据2、我厂给八家户村补交了27万多元的收据。证明我厂将涉案土地的其他财产补交给八家户村。证据3、2011年5月31日，乌鲁木齐市解决撤村建居遗留问题领导小组办公室给乌鲁木齐市国土资源局的函件和乌鲁木齐市国土资源局的答复。证据4、1992.8.28在国土资源局的土地登记审批表。证据5、2004.3的图。证明2004年3月在撤村建居时在政府的指导下实施的土地使用权转让。证据6、八家户公司的工商档案。证明八家户公司将股权转让给关鹏个人，八家户公司是个人独资企业，不代表八家户村民。证据7、凌信家具厂的工商档案，证明原来的新兴家具厂由联营性企业转变为凌信家具厂，变为个人独资，2008年4月楼汉信想将凌信家具厂变为个体工商户，但是不行，2008年8月，又将其恢复为凌信家具厂，负责人还是楼汉信。证据8、国有土地使用权证、公房产权证、集体土地建设用地使用证。证明凌信家具厂于1988年4月取得了乌鲁木齐县政府颁发的公房产权证，也取得了该房屋所占用的土地使用权证。八家户公司对自治区政府提供证据的质证意见为：对第一组证据的真实性认可，对公房产权证、集体土地建设用地使用证的合法性、有效性有异议。对第二组证据的真实性没有异议，但是不能证明对涉案宗地权属存在争议。对第三组证据的真实性没有异议，凌信家具厂知道给八家户公司颁发土地使用证的时间应当是颁发后就应当知道，这个土地使用证是对外公开的。对第四组证据的真实性没有异议。对于时效问题是程序性问题，即使我公司没有提出，自治区政府也应当审查。凌信家具厂对自治区政府提供证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性、关联性均认可。对第二组证据的真实性认可，合法性不认可，该组证据前面两个证据是对立的，此时的八家户公司不能代表八家户村民的意见。对第三组证据的真实性、合法性均认可，但是我厂到2015年8月3才知道给八家户公司颁发了土地使用权证，我厂提起行政复议没有违反法定程序。对第四组证据的真实性、合法性、关联性均认可。自治区政府对八家户公司提供证据的质证意见为：证据1不能确定真实性；证据2真实性认可，对凌信家具厂的主体资格是认可的。凌信家具厂对八家户公司提供证据的质证意见为：证据1不能确定真实性，但原则上不违反原来的规定，在1992年颁发建设用地使用证时，已经做了变更登记；证据2真实性认可，关联性不认可。八家户公司对凌信家具厂提供证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性没有异议，合法性不认可。该两份证据证实凌信家具厂构成买卖土地，这个行为违反宪法第十条，土地管理法第二条，土地不允许私下交易。对证据3真实性没有异议，本案的涉案土地的取得条件是应当依法征收以后取得，但是一直没有依法征收。对证据4真实性认可，对合法性不认可，因为土地使用证的颁发是违反法律规定的，不具备取得集体土地使用的资格。当时办证的时候申请单位是新兴家具厂，但是1992年发证发给的是凌信家具厂，我们认为不合法。对证据5真实性认可，关联性不认可。对证据6工商档案真实性认可，关联性不认可。八家户公司是依法成立的有限责任公司，股东、股权的变更不影响承继关系的变更。对证据7的意见为1992年给凌信家具厂颁发的证书，其实当时的新兴家具厂已经不存在了，并且八家户公司提交的证据证明当时的新兴家具厂与凌信家具厂不存在任何权利义务的承继关系。对证据8，系复印件，真实性不认可。自治区政府对凌信家具厂提供证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性、合法性没办法判断，这是八家户公司与凌信家具厂的民事关系，与我机关的行政行为无关。对证据3，因为该书证为复印件，真实性无法判断。对证据4的真实性、合法性、关联性均认可。对证据5，因为该书证为复印件，真实性无法判断。对证据6的真实性认可，与我机关作出的行政行为没有直接的关联性，故不予判断。对证据7的真实性、关联性认可，凌信家具厂具有行政复议的资格。对证据8，系复印件，真实性不予认可。本院综合全案情况审查认为，鉴于自治区政府提供的第一、二、三、四组证据,八家户公司及凌信家具厂对真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。对于八家户公司提供的证据1的真实性，自治区政府、凌信家具厂均持有异议，本院对该证据的真实性不予确认。对于八家户公司提供的证据2的真实性，自治区政府和凌信家具厂均无异议，但凌信家具厂对该证据的关联性不予认可，故本院对该证据的真实性予以确认，关联性不予确认。对于凌信家具厂提供的证据1、证据2，八家户公司对真实性认可，自治区政府认为是八家户公司与凌信家具厂的民事关系，无法判断，本院对上述证据的真实性予以认可；对证据3，八家户公司对真实性认可，自治区政府认为系复印件而无法判断，本院对该证据的真实性予以认可；对证据4，八家户公司、自治区政府对真实性均予以认可，本院对该证据的真实性予以认可；对证据5，八家户公司对真实性予以认可，自治区政府认为系复印件而无法判断，本院对该证据的真实性予以认可；对证据6，八家户公司、自治区政府对真实性均予以认可，本院对该证据的真实性予以认可；对证据7，八家户公司、自治区政府对真实性均无异议，本院予以确认；对证据8，八家户公司和自治区政府对真实性均不予认可，本院对该证据的真实性不予确认。根据上述有效证据，
本院查明下列事实：1985年8月20日，原八家户村委会与原新疆林业厅机关知青社浙江省诸暨县午风新兴木器厂联营新兴家具厂（下称新兴家具厂）签订协议书，约定八家户村委会将坐落于该村的东面住房二幢、教室一幢计696平方米、场地一块约10亩，租给新兴家具厂使用；上列房屋和场地租金为55000元，租赁期为30年，自1985年8月至2015年8月止；在租赁期限内，新兴家具厂因生产、工作需要，将新建围墙、办公室等建筑物不属于租赁范围，产权归新兴家具厂。1988年4月，乌鲁木齐县人民政府给新兴家具厂颁发六份公房产权证。1992年8月，乌鲁木齐县人民政府给凌信家具厂颁发集体土地建设用地使用证，载明：用地面积为5100平方米，批准使用期限至2015年8月止。2007年3月20日，乌鲁木齐市国土资源局作出《关于“撤村建居”水磨沟区原东八家户村集体建设用地的处置意见》，对含有集体土地建设用地使用证的0402000051号宗地提出处置意见：征求该宗地规划意见，如符合规划要求，则将该宗土地变更为国有土地，有偿收回后，由凌信家具厂（新兴家具厂）依据正常用地申请程序办理相关用地手续，且需由其按出让方式交纳土地出让金。2007年12月10日，乌鲁木齐市人民政府召开审批用地专题会议，同意乌鲁木齐市国土资源局的意见，会后形成了2007年市人民政府审批用地有关问题第六次会议纪要。2011年12月，乌鲁木齐市国土资源局向市解决“撤村建居”遗留问题领导小组办公室提交市国土资函（2011）1184号《关于撤村建居水磨沟区原东八家户村集体土地建设用地的处置意见的请示》，将0402000051号宗地原处置意见变更为：以划拨方式，将该宗地预留给八家户公司，按土地变更登记程序办理相关手续。2012年3月31日，乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组召开会议，同意乌鲁木齐市国土资源局的意见，会后形成了乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2012年第2次会议纪要。2013年7月19日，乌鲁木齐市国土资源局向乌鲁木齐市信访局作出乌国土资函（2013）835号《关于乌鲁木齐市凌信家具厂信访事项有关情况的复函》，载明：按乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2012年第2次会议纪要办理时，因双方分歧较大，目前已暂停办理涉案宗地的手续。2013年10月12日乌鲁木齐市人民政府向八家户公司颁发了国有土地使用证。2015年8月3日，乌鲁木齐市人民政府向凌信家具厂以乌国土资函（2015）853号《关于凌信家具厂申请的回复意见》告知凌信家具厂，乌鲁木齐市人民政府已就涉案宗地给八家户公司颁发了国有土地使用证。国有土地使用证中载明乌鲁木齐市国土资源局系该证的登记机关，乌鲁木齐市人民政府系颁发机关。2015年9月10日，凌信家具厂以乌鲁木齐市人民政府为被申请人，八家户公司为第三人向自治区政府申请复议。自治区政府认为，乌鲁木齐市人民政府明知涉案宗地存在权属争议的事实，向八家户公司颁发了国有土地使用证，违反了《土地登记办法》第十八条第一款关于土地权属有争议的不予登记的规定，行政行为明显不当。同年9月15日，自治区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目的规定，作出新政复决（2015）1号行政复议决定，撤销国有土地使用证。八家户公司不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2004年12月16日，八家户公司出具《关于八家户村给凌信家具厂土地房屋转让的有关情况说明》，载明：2004年11月30日八家户村召开会议决定将厂地建筑物一次性转让给凌信家具厂，合计335807元。同日，八家户村委会出具收款收据，载明：缴款人楼汉信，收款项目为土地转让预收款，金额为275807元。再查明，八家户公司原为八家户村委会，后因“撤村建居”，成立八家户公司。凌信家具厂原为新疆林业厅机关知青社浙江省诸暨县午风新兴木器厂联营新兴家俱厂，1989年更名为乌鲁木齐林新联营傢俱厂，法定代表人楼汉信，经济性质为集体所有制，企业主管部门为新疆维吾尔自治区林业厅劳动服务公司。1992年6月15日，新疆维吾尔自治区林业厅劳动服务公司与楼汉信签订关于终止联营、承包协议的协议，约定：原林新傢俱厂的固定资产和流动资产全部折价归楼汉信所有；截止1992年5月底原林新傢俱厂的所有债权债务，均由楼汉信享有和承担。1992年6月30日投资人楼汉信申请登记注册乌鲁木齐市凌信家具厂，企业性质为个人独资企业。2008年4月14日，乌鲁木齐市凌信家具厂注销登记，同年7月8日重新设立登记凌信家具厂，企业性质仍为个人独资企业。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
一、国土资源部《土地登记办法》【国土资源部令第40号】第十八条第（一）项规定，土地权属有争议的，不予登记。本案中，八家户公司与凌信家具厂就涉案宗地的权属争议，乌鲁木齐市国土资源局是明知的，有乌国土资函（2013）835号《关于乌鲁木齐市凌信家具厂信访事项有关情况的复函》等证据予以证实。且1992年8月，乌鲁木齐县人民政府给凌信家具厂颁发集体土地建设用地使用证，批准使用期限至2015年8月止，而乌鲁木齐市国土资源局作为土地登记机关，仍对涉案土地进行登记，乌鲁木齐市人民政府于2013年10月12日向八家户公司颁发国有土地使用证，其行政行为，违反了上述规定，应予纠正。八家户公司诉称涉案宗地一直属于我公司所有，不存在任何权属争议，其该理由不能成立，本院不予采信。
二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第5目规定，具体行政行为明显不当的，行政复议机关决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，自治区政府认为涉案宗地存在争议的情形下，乌鲁木齐市人民政府颁发涉案宗地的国有土地使用权证，应予撤销，其作出的行政复议决定，符合法律规定。
三、《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案中，凌信家具厂于2015年8月3日知道乌鲁木齐市人民政府向八家户公司颁发涉案宗地的国有土地使用权证，于2015年9月10日向自治区政府申请复议，未超过申请行政复议的法定期限，八家户公司关于凌信家具厂超过行政复议申请期限的理由，本院不予采纳。通过庭审，凌信家具厂承受新兴家具厂的权利，有权对涉案宗地进行主张，八家户公司诉称，凌信家具厂成立于2008年7月8日，与涉案土地的原承租人新兴家具厂无权利义务承继关系，无权对涉案宗地主张权利，该理由不能成立，本院不予支持。综上，自治区政府作出的新政复决（2015）1号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。八家户公司请求撤销新政复决（2015）1号行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告新疆八家户工贸有限公司要求撤销被告新疆维吾尔自治区人民政府新政复决（2015）1号行政复议决定的诉讼请求。本案案件受理费50元（新疆八家户工贸有限公司已预交），由原告新疆八家户工贸有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 刘瑞东
审 判 员 张 峰
人民陪审员 张建忠
二〇一六年七月八日
书 记 员 高靖琳 微信公众号“”