山东省沂南县人民法院刑 事 判 决 书（2016）鲁1321刑初163号公诉机关山东省沂南县人民检察院。被告人郑某某，男，汉族。2016年3月4日因涉嫌滥用职权罪被沂南县人民检察院刑事拘留，同年3月18日被取保候审。辩护人孙存才，山东界湖律师事务所律师。山东省沂南县人民检察院于2016年5月12日以沂南检公诉刑诉（2016）162号起诉书，指控被告人郑某某犯滥用职权罪，向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭审理了本案。沂南县人民检察院指派检察员张京明、王晓出庭支持公诉。被告人郑某某及其辩护人孙存才到庭参加诉讼。现已审理终结。山东省沂南县人民检察院指控，2012年至2013年期间，被告人郑某某在担任沂南县某某镇村镇建设服务中心一般工作人员及该中心副主任期间，具体负责本乡镇危房改造工作，其在工作过程中，没有认真落实中央、省、市、县关于农村危房改造实施方案中规定的操作程序、工作原则、补助对象、改造方式、补助资金使用原则等政策性规定，在明知辖区内相关农户未进行危房改造、未入户查看、鉴定的情况下，弄虚作假，本人并安排他人编造填写虚假的危房改造申报资料，违规将不符合危房改造补助政策的农户，顶名向上级申报套取危房改造补助资金，致使某某镇某某村、某某村2012年度70户、2013年度25户危房改造补助指标没有按规定政策落实，并从国家套取危房改造资金119.40万元，给国家造成经济损失。对上述指控，公诉机关向法庭提供了书证，证人陈某甲、袁某甲等人的证言，被告人郑某某的供述等证据。诉请以滥用职权罪追究被告人郑某某的刑事责任。
被告人郑某某辩称，镇里危房改造操作程序、工作规则、补助对象、资金使用及改造方式都是某某镇党委政府召开联席会议决定的，其无权干涉；其也无权进行入户鉴定；其安排填写的相关申报材料也是经过领导签字方可上报的。综上，其按照镇委要求工作，无职无权，在该项工作中有责任，但作用不大。辩护人孙存才向法庭提出了以下辩护意见：1、被告人郑某某在危房改造领导小组领导下从事工作，危房改造指标分配是党委政府联席会议决定的，分到名额的村庄本身不符合政策要求，上报材料只能是虚假的，郑某某无权决定；2、其他各部门不能履行职责，最终导致国家危房资金被套取，不能由被告人承担责任；3、镇委、镇政府弄虚作假被告人无权决定，其只是具体实施者，改造资金被套取与被告人郑某某没有直接联系。总之，被告人郑某某的行为不构成滥用职权罪。被告人向法庭提交了沂南县某某镇危房改造整改自查报告及会议记录，证实某某镇危房改造名额分配及资金的使用由党委政府召开联席会研究决定的。
经审理查明，2012年、2013年，沂南县政府将危房改造指标下达到某某镇后，某某镇党委、政府研究决定将危房改造指标集中分配给本镇某某村、某某村等社区改造村，由该镇村镇建设服务中心副主任郑某某具体负责落实。被告人郑某某在本乡镇危房改造工作过程中，安排危房改造村的有关人员弄虚作假，编造填写虚假的危房改造申报资料，没有对提供的危房改造申请户的住房和家庭经济情况等进行调查核实，违规将不符合危房改造补助政策的农户，顶名向上级申报,致使某某镇某某村、某某村2012年度70户、2013年度25户危房改造补助指标没有按规定政策落实，套取危房改造资金119.40万元，用于申报村社区建设。认定上述事实的证据有：1、书证（1）2012年山东省、沂南县、某某镇农村危房改造试点工作实施方案各一份、中央农村危房改造补助资金管理暂行办法一份。上述文件规定了补助金额及补助方式，补助对象为居住在危房中的农村分散供养的五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户；操作程序为个人申请-村集体评议公示报乡镇审核-乡镇入户审核并公示报县领导小组-县领导小组实地复核-乡镇、村、户三方签协议-竣工验收拨款；该补助资金要实行专项管理、专账核算、专款专用，严禁截留、挤占和挪用。（2）2013年山东省、临沂市、沂南县、某某镇农村危房改造试点工作实施方案各一份，附全县危房改造任务分配明细表。相关规定同2012年实施方案。省级实施方案另规定已有搬迁计划的村庄不予安排，不得借危房改造名义推进村庄整体迁并。（3）沂南县人民政府办公室印发的《沂南县农村危房改造专项资金管理暂行办法》、某某镇对上述文件的转发通知。规定了补助标准及县财政将资金拨付到项目所在地乡镇财政，乡镇财政通过一卡通直接拨付给救助对象的拨款方式。（4）查账笔录及相关的拨付凭证、记账本。证实沂南县财政局于2013年8月22日拨付某某镇2012年度危房补助资金855000元，于2015年5月拨付2013年度的补助382000元。（5）某某镇2012年危房改造资金发放明细表。证实了2012年的总数中，其中铁山子村陈宝贞、某某村李元爱系原址新建，分别领取7500元，共15000元。应从滥用职权数额中扣除的部分。2013年度危房改造上级补助资金申拨明细表。证实共27户，共382000元.其中某某村、某某村25户，改造方式是异地集中新建。王士奎、薛永吉两户共28000元，属于按程序的实际危房改造，应扣除的部分。（6）付款凭证。证实某某村2015年3月29日领取了其中的142000元。（7）记账凭证、收款票据等。证实科兴工程公司的尹某收镇财政所收拨工程款60万元。（8）某某镇人民政府关于调整充实农村住房和危房改造领导小组的通知、某某镇农村住房建设和危房改造质量安全监督领导小组成立的通知。证实郑某某是上两个领导小组成员。（9）沂南县人力资源和社会保障局文件及乡镇的请示。证实郑某某为村镇建设服务中心副主任。（10）郑某某的个人简历、任职证明。2011年4月－2013年3月，任职于某某镇村镇建设服务中心，2013年3月至今，任村镇建设服务中心副主任（11）沂南县某某镇危房改造整改自查报告及会议记录，证实某某镇危房改造名额分配及资金使用由党委政府召开联席会研究决定的。2、证人证言（1）证人陈某甲（某某镇某某村支部书记）的证言。2004年至2014年担任某某村支部书记。证实其村2012年开始旧村改造，2013年完工。其村还申请过危房改造补助资金，2012镇里给其村里20户，2013年15户。2012年一开始是刘某负责，后来这项工作具体由郑某某负责办理，其安排本村马某甲配合镇里工作人员办理。当时将20户的危房改造指标安排给最早的拆迁搬迁户，让这些人顶名把这部分补助资金领出来。户里不知道危房改造，村里也没开会研究并公示过，也不是根据家庭经济条件来确定申报的，没有和户里签过协议，其不知道危房改造档案资料是怎么回事，镇里工作人员没有到申报户进行过调查核实，是不是危房没做过鉴定。补助资金按规定应当是给危房改造户，但镇财政直接拨付给了搞社区建设的施工方。当时镇里乡建办工作人员没有解释宣传过国家危房改造政策，就说村搞土地双挂钩资金紧张，给村里部分危房改造指标，减轻一下村里的资金压力。这样做是不符合危房改造的“以分散分户改造为主，不搞普惠制”的原则。（2）证人刘某某（某某村主任、书记）的证言。其村2010年底整体搬迁村，没有搞危房改造。后来上级有危房改造政策，镇里2012年分给50户，2013年10户。镇里把这部分危房改造名额分给其村，就是为了给村里弄点资金，加快旧村改造。其他内容与证人陈某甲证实的一致。（3）证人袁某甲（某某村原村支部书记）证言。证实其村被立项为整体搬迁村，搞过旧村改造和社区建设，没有进行危房改造。2012年争取到50户的危房改造名额，找拆迁户顶名报上的，证实的其他内容与刘某某内容一致。（4）证人马某甲（某某镇某某村村会计）证言。证实内容与其村书记陈某甲证实的一致。其按照郑某某的要求安排重新填报材料。某某镇某某村2012年度20份危房改造补助资金申报材料，除了镇里的党政联席会议记录、公示材料，其他的材料都是其一人填写的，上级或镇里的郑某某从来没有进行入户调查。（5）证人袁某乙（某某镇某某村支部委员）的证言。证实内容与村书记刘某某一致，其和刘某甲在郑某某安排下两次填写了危房改造户材料，顶名把补助资金套取出来给村里用了。（6）证人刘某甲（某某镇某某村会计）证言。证实其和袁某乙根据村干部安排，两次到镇村镇建设服务中心去找了郑某某，根据郑某某安排填写了60户危房改造申报材料。当时不是很了解这件事，只知道上边有这么个政策，给村里一部分名额，让村里找这些拆迁搬迁户给顶名办理一下。（7）证人陈某甲（某某镇某某村村民）证言。证实其家不算是贫困户，更不是低保、五保户，只是旧村改造村拆迁搬迁户。没有人对其家庭经济情况及房屋情况进行过调查核实，危房改造申请书不是自己写的，也没有对其房屋进行过危房鉴定，没有签过危房改造工程建房协议书，危房改造补贴资金经过到村里、镇上去反应，每户给了5000元，剩余的钱干什么用不知道。（8）证人陈某乙、陈某丙、马某乙、张某甲、（某某村村民）的证言。均证实家庭情况尚可，不属于贫困户、五保户、低保户，没有申请过危房改造，没有来调查过，也没听说做危房鉴定，没有领取过危房改造资金。（9）证人陈某丁、汪某、袁某丙、张某乙、（某某社区村民）证言。证实内容与某某村陈某乙、陈某丙、马某乙、张某甲证实的一致。（10）证人王某甲（沂南县湖头镇人大主席）证言。其证实从2011年12月1日至2014年3月6日，在某某镇担任副书记，分管乡建等工作。镇里危房改造工作的落实和组织实施，具体由村镇建设服务中心负责。县里把这部分危房改造指标分配到镇里后，镇里想着把这块政策倾斜到“城增村减”项目村，具体的操作实施申报工作，是由村镇建设服务中心郑某某负责的。镇里要求让他严格按照各级危房改造工作政策的规定和要求，针对这些村里符合条件的农户申报办理。（11）证人刘某（某某镇安全生产管理办公室）的证言。某某镇的危房改造工作2012年下半年开始，当时其具体负责，其还到县农房办进行了危房改造专门的工作流程培训。2012年秋天,其和分管领导进行了汇报，党政联席会确定尽量往某某、某某社区靠，按上级政策规定要求及危房改造的对象、标准、程序等去确定办理危房改造补助对象。当时就让村里自己照乎着报的人名，具体符合不符合政策规定其不是很清楚，其没有到村里提供的这些户里进行过调查核实。当时没有用其整理的申报资料申领过危房改造资金。2013年2月份，其调整工作，危房改造工作由郑某某具体负责。（12）证人王某乙（某某镇村镇建设服务中心主任）证言。证实其和郑某某在村镇建设服务中心工作分工情况，郑某某主要负责农村住房建设与管理，以及与建设有关的日常报表，还是某某镇危房改造工作的具体实施人。其没有负责、过问和插手过镇里的危房改造工作，所有材料上的签字都不是本人填写。（13）证人姜某（某某镇党委组织办工作人员兼宣传干事）的证言。证实其不知道某某镇党委、政府开有没有开会研究过2012年、2013年度本乡镇的农村危房改造工作，会议记录及其签名均不是自己的笔迹。（14）证人尹某（山东科兴建筑安装工程有限公司、副经理）证言。陈述在某某镇财政所领过60万元的某某社区工程款，该工程款的来源、性质不清楚。（15）证人陈某甲（临沂河东汤泉区葛沟办事处、个体户）证言。证实在某某镇财政所领过24万元某某村的工程款，工程款的来源、性质不清楚。（16）高某某（2011-2013年某某镇镇长）证言。证实当时某某镇的危房改造工作具体由郑某某负责，其要求负责人必须按照危房改造的规定政策、程序及上级各项相关要求去落实。3、被告人郑某某供述。供述镇里危房改造工作是从2012年开始的，2013年2月其担任某某镇村镇建设服务中心副主任，当年夏天到省里参加了危房改造培训学习。按照政策要求，危房改造补助对象是居住在危房中的农村分散供养的五保户、低保户，贫困残疾人家庭和其他贫困化，必须满足经济最困难、住房最危险两个条件，以分散改造为主，不搞普惠制，已经搬迁的村庄不予安排，不得借危房改造名义推进村庄整体搬迁。操作程序为个人申请，集体评议，公示，报乡镇村镇建设服务中心调查、审核，公示，然后报县农房办进行鉴定核查，审批。再签订协议，施工，县农房办进行竣工验收，合格后申请拨付危房改造补助资金。补助资金要专款专用，严禁截留、挤占和挪用，要求直接将款打到改造户。村镇建设服务中心主要负责对危房改造申请户的房屋和家庭经济情况进行入户调查核实，整理危房改造申请户的档案并上报，配合农房办进行鉴定和新建房验收，并负责补助资金的拨付申请。某某镇没有进行过真正的危房改造，镇里为了给旧村改造搞社区筹集资金，便借危房改造政策，将指标安排分配到两个旧村改造村。2012年、2013年都集中分给了某某社区和某某社区。其中2012年某某社区50户，某某20户；2013年某某10户，某某15户。其2013年任职后，在镇委书记安排下，让以上两村2012年的危房改造申报材料重新整理上报，然后申领了补助资金；2013年其让这两个村的负责人找一些拆迁搬迁户申领补助资金，安排他们整理申报材料上报。某某镇没有对国家危房改造政策进行宣传，2012、2013年两年危房改造工作也没有按照上述政策执行，除了申请人的基本信息是真实的，其他都其安排村里按照上级申报的填报要求随便填的，村镇建设服务中心也没有对申请户进行调查核实，村里的会议记录和公示资料等都是编的，建房协议也是后补的，2012年的补助资金让搞社区建设的施工方直接从镇财政领取了；2013年的因为上访就给了每户5000元，其他支付了修路工程款。当时自己明知没有按照政策要求去工作，主要是没有意识到问题的严重性，自己失职。4、户籍信息。证实被告人的年龄身份情况。5、发破案经过。证实本案系工作中发现后立案侦查的。以上证据来源合法，已经庭审举证、质证，与本案有关联性，能够相互印证，形成完整的证据链条，足以认定。
本院认为，被告人郑某某在沂南县某某镇村镇建设服务中心工作期间，违反《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》及相关政策规定，明知镇委、镇政府研究决定分配的危房改造村庄已经进行社区改造，不存在危房的情况下，仍然安排该村有关人员弄虚作假，编造填写虚假的危房改造申报资料，并不履行职责进行调查核实，致使国家危房改造补助资金被套取，其行为侵犯了国家财产，严重损害了国家机关的正常活动和声誉，构成滥用职权罪。
公诉机关指控罪名成立，应当追究其刑事责任，本院予以确认。对被告人及辩护人提出的关于被告人郑某某是按照镇委、镇政府安排，个人无权决定危房改造户名额分配及资金的使用，无权进行鉴定，只是具体实施者，指控被告人犯滥用职权不能成立的辩解、辩护意见。经审理认为，沂南县某某镇党委政府违反相关政策规定的决定，并不能成为被告人郑某某犯罪的理由。被告人郑某某作为沂南县某某镇政府具体负责农村危房改造的工作人员，其熟知《中央农村危房改造补助资金管理暂行办法》及相关政策规定，并应正确履行职责，以保证国家政策的正确实施，相反被告人却利用职权，安排危房改造村的相关人员编造填写虚假危房改造申报资料，致使国家危房改造补助资金被套取，主观上虽然被动，但却明知，客观上具体实施了滥用职权的行为，因此该辩解、辩护意见不能成立，本院不予采纳。但鉴于被告人郑某某的犯罪行为系套取国家危房改造资金行为的环节之一，作为政府工作人员被动实施了滥用职权的行为，主观恶性较小，起作用小，且被套取的危房改造资金用于国家倡导的民生工程--旧村改造项目建设，其无犯罪前科，可对被告人郑某某免于刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，
判决如下：被告人郑某某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向山东省临沂市中级人民法院提起上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 宗宝山
审 判 员 薛 丽
人民陪审员 聂洪献
二〇一六年七月六日
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