福建省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）闽行终294号
上诉人（原审起诉人）：雄宇重工集团股份有限公司，住所地江苏省无锡市滨湖区锦溪路100号。组织机构代码：56780453-6。法定代表人谢家学，该公司董事长。原审起诉人雄宇重工集团股份有限公司不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初49号不予立案行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审查了本案，现已审查终结。雄宇重工集团股份有限公司（以下简称雄宇集团）向原审法院起诉称：2015年12月28日，被起诉人福州市鼓楼区人民政府作出《福州市鼓楼区人民政府关于恒力博纳广场北区工地“12.4”高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称《事故调查报告的批复》），该批复所附的《鼓楼区恒力博纳广场北区工地“12.4”高处坠落事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）中涉及起诉人的事故认定有关事实客观上不存在，起诉人既没有涉案事故的分包业务，没有与南通四建集团公司签订合同，也没有与张文超签订《用工劳动合同书》。事故调查组对涉及事故认定的事实没有依据，同时在事故调查过程中未向起诉人查明、核实情况，事故调查的程序缺乏正当性。虽然事故调查组认定涉案事故是“非生产安全责任事故”，但《事故调查报告》已公布，且已通知相关部门，相关媒体亦转载，该《事故调查报告》中的有关事实认定，不仅对起诉人的声誉造成负面影响，还直接导致起诉人无法承揽业务，影响以后的招投标业务。请求判决撤销《鼓楼区恒力博纳广场北区工地“12.4”高处坠落事故调查报告》中对起诉人所有涉及事故认定的事实认定，判决被起诉人重新作出事故调查报告。原审法院经审查认为，福州市鼓楼区人民政府作出的《事故调查报告的批复》仅是鼓楼区人民政府对鼓楼区安全生产监督管理局关于恒力博纳广场北区工地“12.4”高处坠落事故调查报告作出的批复文件，该批复系上下级行政机关的内部行政行为，未对行政相对人设立权利义务，对起诉人的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院的行政诉讼受案范围。另外，本案的被诉行为是《事故调查报告》，该行为系鼓楼安监局作出，故鼓楼区人民政府并非本案适格被告，起诉人提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，裁定对雄宇集团的起诉不予立案。雄宇集团不服原审裁定，向本院提起上诉称：1、一审法院认定被起诉人非本案适格被告是错误的。事故调查组是被起诉人组织的，由安监局、公安局及工会等众多部门参与的临时机构，负责事故调查，其依法以事故调查组的名义作出《事故调查报告》。本案安监局虽然是事故调查组的牵头部门，但仅是事故调查组的一名成员，是由被起诉人安排参与的。《事故调查报告》以事故调查组的名义作出，不是以安监局的名义作出。而事故调查组是被起诉人组织的，被起诉人应对事故调查组的事故调查行为承担行政法上的行政主体责任。2、本案诉讼标的是行政行为《事故调查报告》，而不是《事故调查报告的批复》。《事故调查报告的批复》仅证明，只有被起诉人“批复结案”，事故调查才能结束，也就是事故调查报告才能成立及生效，才能对外公布。这充分印证事故调查组的行为应由被起诉人承担法律责任。3、《事故调查报告》属于行政行为，具有公定力，虽没有明确上诉人权利义务，但涉及上诉人的认定事实均是虚构的，直接侵犯了上诉人的名誉权，导致上诉人近期无法承揽业务。4、《事故调查报告》侵犯了上诉人的合法权益，具有可诉性。5、《事故调查报告》涉及的行政争议内容，如果不受司法监督，其认定虚假的事实则变成永远“真实”的事实。《事故调查报告》应当且必须纳入司法审查，不应该排除在司法审查之外。请求撤销一审裁定，指令原审法院立案受理。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上诉人的上诉请求及原审裁定内容，本案焦点问题是：被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围，福州市鼓楼区人民政府为被告是否符合立案受理条件。本案中，福州市鼓楼区人民政府作出的《事故调查报告的批复》是鼓楼区人民政府对鼓楼区安全生产监督管理局关于恒力博纳广场北区工地“12.4”高处坠落事故调查报告作出的批复文件，该批复虽系上下级行政机关的内部行政行为，但该行为已经外化并可能对起诉人权益产生影响，具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。基于诉权保护之原则，在立案审查阶段，对被告主体资格的审查应以形式审查为主。本案中，原审起诉人雄宇集团认为《事故调查报告》认定的事实与实际情况不符，对其名誉权造成了负面影响，以福州市鼓楼区人民政府为被告提起诉讼，并提供了福州市鼓楼区人民政府作出的鼓政综[2015]42号《事故调查报告的批复》和江苏工程建设安全监督网曝光台发布的《关于南通四建集团有限公司的事故通报》，已初步满足了立案阶段对被告主体资格的形式审查要求。至于该被告是否为本案准确的被告，属于案件实体审查范畴，应通过进一步审理查明认定。综上，本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件，依法应予受理。原审裁定不予立案不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条的规定，
裁定如下：
一、撤销福州市中级人民法院（2016）闽01行初49号行政裁定；
二、本案指令福州市中级人民法院立案受理。本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈晓军
代理
审判员 陈锦铨
代理
审判员 蔡雅丽
二〇一六年七月四日
书 记 员 陈佳家附：本案相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。 微信公众号“”