广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终429号
上诉人（原审原告）：伍泽铭，男，1952年9月14日出生，香港永久性居民。
委托代理人：廖建勋，湖南湘永律师事务所律师。
被
上诉人（原审被告）：广州市增城区人民政府（原增城市人民政府），住所地：广州市增城区荔城街惠民路1号。
法定代表人：罗思源，该府区长。
委托代理人：江岚，系广东兆广律师事务所律师。
委托代理人：谢一鸣，广州市增城区国土资源和房屋管理局工作人员。
上诉人伍泽铭因诉广州市增城区人民政府行政答复纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院
经审理查明：1993年3月7日，原增城县国土局向坭紫村委会核发(增)国土(93)用地字27号《广州市建设用地许可证》，该《广州市建设用地许可证》载明：用地单位坭紫村委会；建设项目综合加工厂；项目地点新塘镇坭紫村西北社罗园（土名）；用地面积5067.33平方米。1995年9月10日，坭紫村委会与彩英五金商店签订《土地使用权转让协议》，约定坭紫村委会将位于增城市新塘镇坭紫村西北社罗园（土名）面积1328平方米的地块转让给彩英五金商店。2005年5月26日，坭紫村委会向原增城市国土资源和房屋管理局提交《关于集体建设用地转为国有建设用地及完善相关变更手续的申请》，申请将其中1328平方米集体建设用地转为国有建设用地，并出让给彩英五金商店使用。同日，彩英五金商店向原增城市国土资源和房屋管理局提交《关于完善用地手续的申请》，称其已于1995年9月与坭紫村委会签订用地协议，将上述土地用于工业项目建设，申请完善土地变更手续。2005年7月4日，原增城市国土资源和房屋管理局作出增国土征复字[2005]68号《关于新塘镇坭紫村民委员会申请集体用地转为国有用地的批复》，批准坭紫村委会将位于新塘镇坭紫村西北社罗园（土名）1328平方米集体建设用地转为国有建设用地，并出让给坭紫村委会作为建设工业用地。2005年8月，原增城市国土资源和房屋管理局为彩英五金商店办理了上述土地的集体转国有及有偿使用手续，2005年8月30日，被告向彩英五金商店颁发了增国用（2005）第B0400955号《国有土地使用证》。2013年7月10日，原告以邮寄的方式向被告提交《请求增城市人民政府撤销彩英五金商店土地使用权证并查处该土地上违章建筑的申请》，提出申请事项：
一、请求增城区人民政府撤销登记在彩英五金商店名下的证号为增国用(2005)第B0400955号的土地使用权证；
二、请求查处彩英五金商店在该地块上建造的违章建筑。被告于7月11日签收该邮件。由于被告一直没有答复，原告向广州市人民政府提出行政复议申请。广州市人民政府经审查，于2014年4月14日作出穗府行复[2014]409号《行政复议决定书》，责令被告对该申请依法作出处理。被告根据该复议决定，于2014年8月1日作出增府函[2014]44号《增城市人民政府关于伍泽铭请求撤销广州市彩英五金商店土地使用权证并查处该地上违章建筑申请的答复》，认为涉案《国有土地使用证》合法有效，原告的撤证请求缺乏事实和法律依据，对其撤证请求不予支持。
原告不服，遂提起本案诉讼。请求：1.撤销被告作出的增府函[2014]44号答复；2.责令被告针对原告的申请重新作出具体行为。原审法院另查明，原、被告确认：原告伍泽铭与伍泽垣是兄弟，彩英五金商店于2005年6月16日注册登记，伍泽垣的妻子李玉英是彩英五金商店的负责人。据原告提交的《转让土地协议书》显示：1995年7月，伍某、伍泽垣与苏炳垣签订转让土地协议书，约定苏炳垣将买下坭紫村西北社罗园（土名）土地一块转让给伍某、伍泽垣永久使用。该协议只有苏炳垣一人签名。2009年8月18日，伍泽铭与伍泽垣签订《关于伍泽铭与伍泽垣分地协议》，有见证人伍某的签名。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”依据上述规定，被告广州市增城区人民政府具有核发辖区内国有土地使用权证的法定职责，对当事人提出的撤销国有土地使用权证的请求亦具有审查并处理的职责。本案被诉的是被告作出的增府函[2014]44号《增城市人民政府关于伍泽铭请求撤销广州市彩英五金商店土地使用权证并查处该地上违章建筑申请的答复》，法院审查的是该答复的合法性。首先，《广东省关于支持民营经济发展若干用地政策的实施办法》（粤办发[2003]17号，2003年9月29日）第十三点规定：“经报市、县(市、区)人民政府批准，集体经济组织可以自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地，该建设用地补办土地使用权出让手续需缴纳的土地使用权出让金可以减半征收。”本案中，被告根据坭紫村委会的申请，批准同意将涉案集体建设用地转为国有建设用地，并转让给彩英五金商店使用。在原增城市国土资源和房屋管理局为彩英五金商店办理了涉案土地的集体转国有及有偿使用手续后，被告向彩英五金商店核发增国用（2005）第B0400955号《国有土地使用证》，符合上述规定。被告作出涉案答复，认为原告申请撤销上述《国有土地使用证》没有事实和法律依据并不予支持原告的撤证请求，并无不当。其次，根据《广州市违法建设查处条例》第四条第一款“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。”规定，原告提出的拆除地上违章建筑的请求，不属于被告的法定职责，被告作出涉案答复，对此予以告知并建议原告向相关部门反映上述问题，亦无不妥；同时，原告对被告不具备上述查处违法建设的职责也无异议。因此，被告作出的涉案答复依法有据，本院予以支持。关于原告认为被告核发涉案《国有土地使用证》事实不清，应当予以撤销的意见。首先，原告认为坭紫村委会与彩英五金商店签订《土地使用权转让协议》时间在1995年，而此时彩英五金商店尚未注册登记，故该转让协议真实性存疑。虽然上述转让协议签订时间早于彩英五金商店注册登记时间，但该协议的内容与其后的相关证据材料的内容相吻合，并不能据此否定坭紫村委会与彩英五金商店转让涉案土地的意思表示。其次，原告认为涉案土地是其与伍泽垣共同购买，但原告提交的伍某、伍泽垣（两人均未签名）与苏炳垣签订《转让土地协议书》以及《关于伍泽铭与伍泽垣分地协议》等证据均不能推翻坭紫村委会转让涉案土地给彩英五金商店并向国土部门申请将集体建设用地转为国有建设用地的行为的合法性。因此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告伍泽铭的诉讼请求。伍泽铭不服一审判决向本院提起上诉称：1、一审判决未对坭紫村委会在处理集体土地转让过程中是否依据《村委会组织法》经过村民代表会议三分之二以上表决同意的事实作出认定；2、坭紫村委会原负责人苏炳垣与彩英五金店经营者李玉英恶意串通签订土地使用权转让协议，一审法院认定协议是双方真实意思表示是错误的。签订协议时五金店还没有成立，村集体没有收到五金店的转让款，该协议无效。综上，五金店申请办理涉案土地使用权证的部分材料是伪造的，办证过程有欺骗行为。一审判决错误，请求二审法院撤销原审判决，责令被上诉人针对上诉人的申请重新作出行政行为。
被上诉人广州市增城区人民政府二审辩称：1、我府作出的增府函[2014]44号《增城市人民政府关于伍泽铭请求撤销广州市彩英五金商店土地使用权证并查处该地上违章建筑申请的答复》，属于信访答复，不属于法院受理行政案件的范围；2、上诉人认为土地登记簿记载的事项错误，可以申请更正登记或对土地登记行为另行提出行政复议或行政诉讼；3、我府颁发增国用（2005）第B0400955号《国有土地使用证》的行为事实清楚，适用法律正确。综上，我府对上诉人的信访请求不予支持合法合理，原审判决正确，请求二审法院予以维持。本院二审
经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。
本院认为：本案为国有土地使用权登记发证行政纠纷。二审争议焦点为被上诉人作出的增府函[2014]44号《增城市人民政府关于伍泽铭请求撤销广州市彩英五金商店土地使用权证并查处该地上违章建筑申请的答复》是否合法。上诉人伍泽铭主张其具有涉案土地的权属，并向被上诉人增城区人民政府提交了《请求增城市人民政府撤销彩英五金商店土地使用权证并查处该土地上违章建筑的申请》，请求被上诉人撤销登记在彩英五金商店名下的证号为增国用(2005)第B0400955号的土地使用权证。被上诉人作出增府函[2014]44号《增城市人民政府关于伍泽铭请求撤销广州市彩英五金商店土地使用权证并查处该地上违章建筑申请的答复》，明确拒绝了上诉人的请求，该答复应当认定为是对上诉人提出的土地登记异议申请的处理行为，对上诉人的权利义务产生了实际影响，原审法院受理上诉人提起的本案诉讼符合行政诉讼法的规定。《广东省关于支持民营经济发展若干用地政策的实施办法》（粤办发[2003]17号，2003年9月29日）第十三点规定：“经报市、县(市、区)人民政府批准，集体经济组织可以自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地，该建设用地补办土地使用权出让手续需缴纳的土地使用权出让金可以减半征收。”本案坭紫村委会与彩英五金商店签订了《土地使用权转让协议》，并提出了将涉案集体建设用地转为国有建设用地的申请，被上诉人批准同意并转让给彩英五金商店使用。原增城市国土资源和房屋管理局为彩英五金商店办理了涉案土地的集体转国有及有偿使用手续后，被上诉人向彩英五金商店核发增国用（2005）第B0400955号《国有土地使用证》，具有事实和法律依据。上诉人以伍某、伍泽垣（两人均未签名）与苏炳垣签订《转让土地协议书》以及《关于伍泽铭与伍泽垣分地协议》为依据，主张其对涉案土地拥有权属，并认为坭紫村委会在处理集体土地转让过程中未依据《村委会组织法》经过村民代表会议三分之二以上表决同意，以及坭紫村委会原负责人苏炳垣与彩英五金店经营者李玉英恶意串通签订土地使用权转让协议。对此，
本院认为，上诉人并未提供其与坭紫村委会签订有涉案土地使用权转让的协议，而伍某、伍泽垣与苏炳垣签订的“《转让土地协议书》”中，伍某、伍泽垣两人均未签名，且转让涉案土地使用权应当由原土地使用权人坭紫村委会作为协议当事人，而不能由苏炳垣作为协议主体。没有前述的证据，上诉人提交的《关于伍泽铭与伍泽垣分地协议》不能作为其对涉案土地拥有权属的证据。在上诉人没有证据证明其对涉案土地拥有权属的情况下，原审法院对其后续提出的有关坭紫村委会转让涉案土地未经村民代表会议三分之二以上表决同意，以及苏炳垣与李玉英恶意串通签订土地使用权转让协议等主张不予采纳，并判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以支持。综上，上诉人伍泽铭的上诉理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人伍泽铭负担。本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理
审判员 罗 燕
代理
审判员 黄伟明
二〇一六年六月十五日
书 记 员 朱璐明 来源：