湖北省随州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂13行初2号原告樊楠，女，1972年6月17日出生，汉族。委托代理人熊金虎（代理权限：参加诉讼，代收法律文书等），随州市炎帝法律服务所法律工作者。委托代理人樊从忠（代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，进行和解，代收法律文书，陈述相关事实等），男，1967年11月29日出生，系樊楠胞兄。被告随州市曾都区人民政府。法定代表人张健，区长。委托代理人刘海（代理权限：代为协商，进行和解，代收法律文书等），随州市曾都区人民政府工作人员。委托代理人周永发（代理权限：代为协商，进行和解，代收法律文书等），湖北美佳律师事务所律师。第三人随州市曾都区城乡规划建设局。法定代表人袁振国，局长。委托代理人冷东武（代理权限：一般代理），该局副局长。委托代理人王艳（代理权限：一般代理），湖北盈谦律师事务所律师。
原告樊楠与被告随州市曾都区人民政府（以下简称曾都区政府）、第三人随州市曾都区城乡规划建设局（以下简称曾都区城建局）行政复议、行政赔偿纠纷一案，本院于2016年1月11日立案受理后，依法组成由
审判员孙峻担任
审判长，
审判员吴有训、王耀参加的合议庭，并于2016年4月6日对本案进行了公开开庭审理。原告樊楠及其委托代理人樊从忠、熊龙虎，被告曾都区政府的委托代理人刘海、周永发，第三人曾都区城建局的委托代理人冷东武、王艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告樊楠诉称：
一、被告曾都区政府曾政复决字（2015）第005号行政复议决定书认定事实的证据不足。1、曾都区城建局2014年10月3日作出的曾建改（2014）301号《责令限期整改通知书》不能作为认定事实的证据。首先该通知书与客观事实不符，原告是于2014年11月28日开始对倒塌的围墙和破损屋顶进行修缮，被告曾都区城建局2014年10月3日作出该通知书时原告还未进行修缮，故该通知书是事后伪造的证据。其次，通知的对象与认定的事实错误。复议决定书中认定的房产所有人为樊楠，但曾都区城建局是向樊从斌送达的《责令限期整改通知书》。再者，留置送达通知书不符合法律规定。2、认定强行拆除的建筑是“违法建筑”证据不足。本案被强行拆除的建筑自始存在，且各职能部门均依法进行了确权。
二、被告曾都区政府作出的复议决定书认定事实的法律依据不足。根据《城乡规划法》的相关规定，对于没有办理规划许可证而进行建设的，所采取的全部措施并没有规定必须强制拆除；修缮围墙和房屋需要规划许可证也与《行政许可法》的“便民原则”和“公开、公平、公正原则”相悖。
三、第三人曾都区城建局强制拆除的行为不仅程序违法，且超越职权范围。
四、被告曾都区城建局强制拆除的行为给原告造成了300000元的经济损失应当予以赔偿，并应依法对强制拆除的房屋和围墙恢复原状。请求法院判令：
一、撤销被告曾都人民政府曾政复决字（2015）第005号行政复议决定书；
二、依法确认第三人曾都区城建局强制拆除原告房屋、围墙的行为违法；
三、被告曾都区政府对强拆的房屋、围墙恢复原状，并赔偿直接经济损失30万元；
四、诉讼费由两被告承担。原告为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、原告的身份证复印件，证明原告的身份和主体资格。证据二、房产证和土地使用证，证明原告对被强制拆除的房屋和围墙享有产权。证据三、房地产转让合同、拍卖成交确认书、照片2张，证明目的：原告竞拍时，被强制拆除的房屋和围墙就存在，不是违法建筑。证据四、强制拆除时和强制拆除后的照片六张。证明目的：原告的合法财产被强制拆除的事实。证据五、曾都区政府作出的行政复议决定书。证明目的：原告申请行政复议，被告曾都区政府未对第三人曾都区城建局的违法行为全部进行确认。证据六、原告的损失明细和收据五张。证明目的：原告的经济损失30万元。
被告曾都区政府答辩称：
一、原告提起行政诉讼已超过法定的诉讼时效。原告应在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。
二、答辩人作出的行政复议决定确认第三人强制拆除原告樊楠所有的建筑物的行政行为程序违法认定事实清楚、适用法律正确。
三、答辩人驳回原告樊楠要求第三人恢复强制拆除的建筑物并赔偿经济损失30万元的复议请求无法有据，合乎情理。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告为支持其抗辩理由，向法院提交了如下证据：证据一、法定代表人身份证明。证明目的：被告的主体资格适格。证据二、行政复议案件卷宗。证明目的：被告曾都区政府作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当。原审第三人述称：
一、曾都区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。
二、本案中答辩人所拆除的建筑物为违法建筑，原告要求恢复原状并赔偿损失的请求不应得到支持。第三人在庭审中向法院提交了如下证据：证据一、316国道棉花原种场地段环境综合整治建设用地和房屋征收安置的补偿方案。证据二、明珠新城区控制性详细规划。证明目的：涉案建筑物在拆迁范围内，不得进行新建、扩建、改建等建筑活动。以上证据经庭审质证，对原告提交的上述证据，被告曾都区政府和第三人曾都区城建局发表如下质证意见：对证据一、证据二、证据三、证据四、证据五的真实性无异议，但对证据目的有异议，即使原告有产权证，但在进行建设时必须办理建设审批，否则就是违法建筑；对证据六的真实性和合法性均有异议，该损失明细和收据是非法证据，不能证明原告的损失。对被告提交的上述证据，第三人无异议，原告对证据一的真实性无异议，对证据二的真实性无异议，对证明目的有异议，该卷宗中第24页、第26页的记载与事实不符，该行政复议决定所依据的证据不足，程序不合法，适用法律错误。对第三人提交的证据，被告无异议，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联性，不应采信。
本院认为：对于原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据五，被告提交的证据一、证据二，各方当事人对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院依法予以确认，作为认定本案事实的依据。至于能否达到其证明目的，本院将结合其他证据进行综合评判。对于原告提交的证据六、其损失明细和收据均系单方提交，同时也不能证明其与涉案建筑物的关系，故不能达到其证明目的，对该证据不予采信。对于第三人提交的证据，因与本案无关，不予采信。
经审理查明：2005年6月27日，樊楠（作为乙方）通过拍卖方式与湖北亚通机械总公司破产清算组（作为甲方）签订了一份房地产转让合同，该合同约定甲方将座落于随州市北郊八里岔的地藉编号为随国用（2004B）第1299号国有土地使用证载明原随州变速飞轮厂的全部土地及该地上的所有附属设施转让给乙方。随后，樊楠办理了涉案土地、房屋的土地证及房产证。2014年10月3日，第三人曾都区城建局执法人员发现北郊八里岔社区进行的房屋改建未取得规划建设工程许可手续，属违法建筑，该局执法人员向樊从斌（系樊楠的堂哥）下达了曾建改（2014）301号责令限期整改通知书，内容为：樊从斌，你于2014年10月3日在八里岔社区进行的房屋改建未取得规划建设工程许可手续，属违法建筑，现责令你于2014年10月10日前整改完毕，逾期不改我局将依法给予行政处罚。该限期整改通知书备注“当事人拒签”。2015年6月4日，曾都区城建局组织人员对樊楠所有的位于曾都区北郊办事处交通大道八里岔社区的房屋南侧的建筑物包括搭建的房屋和部分围墙一并进行了强制拆除。曾都区城建局未对樊楠作出行政处罚决定，也未作出强制拆除的公告。樊楠遂向曾都区政府申请行政复议，曾都区政府经过审理后于2015年9月18日向其作出了曾政复决字（2015）第005号行政复议决定：
一、确认曾都区城建局2015年6月4日对樊楠所有的建筑物进行强制拆除的行政行为程序违法；
二、驳回樊楠要求曾都区城建局恢复强制拆除的建筑物并赔偿经济损失30万元的复议请求。另查明：樊楠不服曾都区政府的上述行政复议决定，将曾都区政府和曾都区城建局列为共同被告，并于2015年9月30日向本院提起诉讼，请求撤销该复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”，因本案中曾都区政府经复议已改变了原行政行为，本院告知樊楠要求其变更被告主体为复议机关曾都区政府，但樊楠不同意变更被告主体，本院于2015年11月26日作出行政裁定：驳回樊楠的起诉。樊楠收到该裁定书后未在法定期限内提起上诉。2015年12月3日，樊楠又向本院提起诉讼，将曾都区政府作为被告、曾都区城建局作为第三人，请求法院撤销复议决定，并赔偿其经济损失。
本院认为：本案的争议焦点为：1、本案中樊楠的起诉是否已超过诉讼时效？2、复议机关曾都区政府的复议决定是否认定事实清楚，适用法律正确、程序合法以及是否应当赔偿原告樊楠的经济损失？本案中樊楠的起诉是否已超过诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，本案中原告樊楠于2015年9月18日收到该复议决定书，于2015年9月30日向本院提起诉讼要求撤销该复议决定书，故此时并未超过诉讼时效，因其错列被告且拒绝变更被本院驳回起诉。樊楠于2015年11月26日收到该驳回起诉的裁定书后，于2015年12月3日又向本院提起诉讼，也未超过15天的法定期限，故樊楠的起诉并未超过诉讼时效。
被告曾都区政府辩称原告的起诉已超过诉讼时效的理由不能成立，依法不予支持。
二、复议机关曾都区政府的复议决定是否认定事实清楚，适用法律正确、程序合法以及是否应当赔偿原告樊楠的经济损失。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，虽然原告樊楠经过竞拍方式合法取得了涉案土地及房屋，并办理了相关的权属证书，但根据上述法律规定，樊楠在对其合法房屋进行改建扩建等建设时应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，在取得建设工程规划许可证后方可按照规划进行改建扩建，原告樊楠未向法院提交任何证据证明其已向城乡规划主管部门申请办理许可证，其在未经规划部门许可的情况下，擅自在其房屋所有权证范围内加盖围墙并改建房屋作为门面房使用，其行为已违反了上述法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，但第三人曾都区城建局在对樊楠的违法建筑物进行强制拆除前，并未遵循上述法定程序，既未向该建筑物的所有权人樊楠作出限期整改通知，也未按曾建改（2014）301号责令限期整改通知书的通知内容向樊楠作出行政处罚并向其送达处罚决定书，而是违反法定程序直接进行了强制拆除，故复议机关曾都区政府依法确认第三人曾都区城建局的强制拆除行政行为程序违法并无不当，本院依法予以支持。原告樊楠在诉讼请求中要求确认曾都区城建局的强制拆除行为违法，因曾都区政府在其复议决定书中已确认该行政行为违法，故对原告重复主张的该诉讼请求不予支持。关于樊楠要求赔偿其经济损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定可以看出，国家赔偿成立的最基本要件是违法行政行为侵犯合法权益。本案中，虽然第三人曾都区城建局强制拆除的行政行为程序违法，但原告樊楠在未取得规划许可审批的情况下擅自改建扩建的建筑物属于违法建筑。基于其违法建筑本身的违法性，因此，即使行政行为被确认违法也并不必然导致国家赔偿。被告曾都区政府在确认第三人行政行为程序违法的同时驳回原告樊楠要求恢复原状并赔偿损失的请求并无不当。原告要求赔偿经济损失的理由不能成立，依法不予支持。综上，被告曾都区政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告樊楠的诉讼请求无事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告樊楠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告樊楠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，并预交上诉案件受理费50元。缴款人采用银行转账、银行汇兑等方式缴款的，缴款时必须在银行凭据用途栏内简要注明“湖北省高级人民法院”，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号：052101040000369-1，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 孙 峻
审判员 吴有训
审判员 王 耀
二〇一六年六月八日
书记员 杨 娴 来源：百度搜索“”