江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2015）苏行诉申字第00114号再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）陈启彬。陈启彬因诉江苏省启东经济开发区管理委员会土地、房屋行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院于2015年6月9日作出的(（2015)）通中行诉终字第00057号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。本院经审查查明：陈启彬原房屋位于启东市经济开发区善成三村地块。2005年10月21日，启东市建设局颁布了［2005］第xx号拆迁公告以及启建拆许字（2005）第xx号房屋拆迁许可证。拆迁公告载明：建设项目名称为善成二村南侧土地前期开发。房屋拆迁人为启东市土地储备中心。房屋拆迁实施单位为南通三维房屋拆迁有限公司。房屋拆迁期限自2005年10月21日起至2006年3月31日止。对房屋拆迁许可证有异议的，可在公告公布之日起60天内向启东市人民政府申请行政复议，也可在公告公布之日起三个月内向启东市人民法院提起行政诉讼。2012年12月4日，江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东管委会）出具证明：善成三村南区系启东经济开发区农民安置房，由启东腾飞建设工程综合开发有限公司开发，启东腾飞建设工程综合开发有限公司为启东管委会下属单位，建设资金为自筹。2015年3月18日，启东市人民政府向陈启彬作出［2015年］启政依复第002号《启东市政府信息公开申请答复书》：经审查，陈启彬所申请公开的“开发区善成三村南区地块房屋征收决定及委托实施房屋征收的委托书”政府信息不存在。善成三村南区地块于2005年颁发拆迁许可证，编号为：拆许字［2005］第26号，适用的法律为《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号），而《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）于2011年1月21日起开始施行，因此，陈启彬申请公开的政府信息不存在。2015年3月25日，陈启彬以启东管委会为被告，向海门市人民法院提起诉讼称，启东管委会作为政府的外设机构，不具有行政征收权。然后，该管委会对开发区内的善成三村南区进行房屋征收与补偿工作，况且启东市人民政府也没对该地块作出过房屋征收决定，相关事项也没有公告，因此，启东市经济开发区管委会超出了法定的权限，所实施的征收行为属于违法。另启东市经济开发区管委会下设启东腾飞建设工程综合开发有限公司是直接参与善成三村南区项目建设的单位，启东市经济开发区管委会插手搬迁工作，该行为是《国有土地上房屋征收与补偿条例》明令禁止的，也严重侵害被征收人利益。请求确认启东管委会的征收行为违法。2015年3月31日，海门市人民法院书面告知陈启彬，启东管委会为启东市人民政府派出机构，不是适格被告，应以启东市人民政府为被告。陈启彬不同意变更被告。海门市人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村集体土地征收为国有土地的实施主体是县级以上地方人民政府。另，我国行政诉讼法司法解释还明确规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案陈启彬所诉启东管委会属启东市人民政府派出机构，故启东管委会不是所谓非法征收行政诉讼案件的适格被告。就此，该院在对陈启彬首次诉状的立案审查过程中，曾书面通知陈启彬错列了被告，建议变更，但被拒绝，仍坚持原诉状起诉。其次，起诉人陈启彬诉状称启东管委会实施了非法征收行为，未能提供所述具体行政行为存在的事实依据。据此，依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条、第四十四条第一款第（三）项之规定，裁定对陈启彬的起诉不予受理。陈启彬不服，向江苏省南通市中级人民法院提起上诉称，启东管委会在没有法律法规授权的情况下，以自己的名义实施国有土地上房屋征收，超出了法定权限，符合本案被告主体资格。一审裁定无事实依据，也不符合法律规定，应予撤销。江苏省南通市中级人民法院认为，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行为职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中陈启彬所诉被告启东管委会为启东市人民政府的派出机构，故不是本案适格的被告。一审法院已告知陈启彬错列了被告，但陈启彬拒绝变更。一审法院依据相关法律规定对陈启彬的起诉不予受理，符合法律规定。陈启彬的上诉理由不能成立。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。陈启彬不服，向本院申请再审称，1、根据启东市人民政府信息公开答复表明，启东市人民政府没有对案涉地块作出房屋征收“决定”，也没有委托启东管委会实施了案涉地块房屋征收，证明案诉行政行为完全是启东管委会以自己的名义作出的。
一、二审裁定缺乏事实依据。2、修改前行政诉讼法第四十九条相关司法解释规定了，当事人不服上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼，应当以在对外发生法律效力的文书上签名的机关为被告。本案被告的确定也正是在这个事实依据的基础上，是符合法律规定的。二审裁定称“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权，应当视为委托。”没有事实依据。司法解释明确规定了，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的内设机构、派出机构超越法定授权范围实施行政行为的，当事人不服，提起行政诉讼的，应当以实施该行政行为的机构或者组织为被告。”依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，规定了国有土地房屋征收与补偿的行政主体是市、县级人民政府。启东管委会是启东市人民政府的派出机构，实施案涉地块房屋征收，明显超出了法定授权的范围，符合本案被诉主体资格。3、一审法院虽告知错列被告，但未能释明依据的事实和法律及相关规范性文件。依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款，“起诉状内容欠缺或者错误，应当给予指导和释明。”一审法院对陈启彬的要求释明申请没有答复。综上，一、二审裁定不符合法律规定，也不存在事实依据，理应撤销。请求撤销原一、二审裁定，依法受理本案。
本院认为：
一、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”以及第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，启东管委会系启东市人民政府的派出机构，其行政管理职权来源于启东市人民政府，而非法律、法规、或者规章的授权，其对外以自己的名义作出具体行政行为，当事人对此不服提起诉讼的，应当以启东市人民政府为被告。而且，启东市人民政府作出的［2015年］启政依复第002号《启东市政府信息公开申请答复书》也明确告知：善成三村南区地块于2005年颁发拆迁许可证，编号为：拆许字［2005］第xx号，适用的法律为《城市房屋拆迁管理条例》（国务院令第305号）。因此，启东管委会并非本案适格被告。
二、因启东管委会仅是行政机关的派出机构，且没有法律、法规或规章授权其行使行政职权，故陈启彬再审理由提及的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”以及第二十条第三款“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”的规定，对本案不适用。
三、人民法院在立案审查时，仅针对当事人提交的材料进行形式审查，而非进行实体判断。因此，在一审法院对陈启彬首次诉讼材料进行审查后，书面告知陈启彬错列被告并说明了理由，建议其变更。陈启彬未予变更。据此，一、二审法院据此裁定对陈启彬的起诉不予受理，并无不当。综上，陈启彬的再审理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十三条第一款第十五项、第七十四条之规定，
裁定如下：驳回陈启彬的再审申请。
审 判 长 王 淳
代理
审判员 许祖福
代理
审判员 黄 超
二〇一六年六月八日
书 记 员 汪明珠 微信公众号“”