辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽14行初3号原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会，住所地葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村。负责人郑XX。委托代理人周XX。委托代理人张XX。被告葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。法定代表人鲁XX。委托代理人张XX。委托代理人佟XX。被告葫芦岛市人民政府，住所地龙港区龙湾大街15号。法定代表人戴XX。委托代理人毕XX。第三人葫芦岛市农牧场塔山分场，住所地葫芦岛市连山区塔山乡农牧场。法定代表人孙XX，该场场长。委托代理人胡XX。
原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会诉被告葫芦岛市连山区人民政府、葫芦岛市人民政府撤销行政处理决定及行政复议决定一案，于2016年1月18日向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告、第三人送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告负责人郑洪军及其委托代理人周XX、张XX，被告葫芦岛市连山区人民政府的委托代理人张XX、佟XX，被告葫芦岛市人民政府的委托代理人毕XX，第三人葫芦岛市农牧场塔山分场的委托代理人胡XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告葫芦岛市连山区人民政府2015年10月23日作出的葫连政法［2015］2号行政处理决定，被告葫芦岛市人民政府2015年12月24日作出的［2015］葫行复决字56号行政复议决定。葫连政法［2015］2号行政处理决定认定：塔山分场虽几经变革，但其土地来源为1955年原锦西县政府批准的国拨国有土地，且1991年区政府第22次常务会议对此土地的来源和使用权属亦进行了确认，除留给区种畜场15亩耕地外，其余耕地全部无偿划归市农牧场暨塔山分场，且划归的土地在区种畜场与上坎子村签署的权属界线协议范围内。村民在此建房，并取得了《房产执照》和《宅基地使用证》。村民在此挖鱼塘是种畜场疏于管理造成的，虽然2004年取得了《水域滩涂养殖使用证》，但该证只是确认集体所有或全民所有经营者或养殖者使用该水域、滩涂从事养殖生产的凭证，而非土地所有权的证明。输油管道占地补偿的事实、村民提供的养殖营业执照和纳税证明均无法证明土地所有权权属的变更。被告连山区人民政府于2015年10月23日作出处理决定：“1、申请人与被申请人的土地权属界线以1990年双方签订的《权属界线协议书》界线为准。界线以东为上坎子村所有，以西为塔山分场所有；2、塔山乡上坎子村村民在葫芦岛市农牧场塔山分场界线范围内的宅基地为塔山乡上坎子村农民集体所有；3、塔山乡上坎子村村民在该地块内的鱼塘，位于双方权属界线西南侧塔山分场境内，土地所有权为国家所有”。被告芦岛市人民政府2015年12月24日作出的［2015］葫行复决字56号行政复议决定维持原决定。
原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会诉称，《葫芦岛市连山区人民政府关于塔山乡上坎子村与葫芦岛市农牧场塔山分场土地权属争议处理决定》违法。土地只能有一个性质，国有集体所有只能是其中之一，但以上决定却将一块地确认了两种性质，严重违背了事实和法律。塔山农场1955年经锦西县人民政府批准设立，虽然《批复》有对四至进行明确，但对农场面积是明确规定的，总面积1700亩，而现在的塔山农场面积为2300多亩，对此，塔山农场的意见是多年退海面积自然增加，这样的回答让我们觉得实在是荒唐。指界协议成为被告作出错误认定的依据，土地界限是由一个副厂长和村会计完成，这样的行为怎能具有法律效力。村主任未到场本人名章和公章盖上就能完备产生对一个集体的约束力，显然不是。《村民委员会自治法》对重大事项决定明确规定了法定程序，这显然是违法的。被告此前给村民发的《房照》、《宅基地使用证》和《养殖使用证》，被告把《指界协议》作为推翻之前颁发证照的有效证据。本案证据繁多，但种类比较单一，几乎为书证。决定错误的提高了“指界协议”的法律效力，将民事协议效力置于政府颁发确权证书之上，违背了行政机关公文证书效力高于其他证据的原则，将被告自己作出的“土地统计台帐”作为合法证据予以采信，而对政府颁发的产权确权证明等正规文件不予采纳，违反行政诉讼法第四十三条关于证据来源合法的基本规定。被告曾在2004年6月7日作出“葫芦岛市连山区人民政府权属争议处理决定书”（葫连政法［2004］第1号），确权争议土地所有权为塔山分场，后经过葫芦岛市中级人民法院作出撤销判决，省高院维持了中法判决，本案中被告又做出了与原来几乎相同的决定，与生效的法律判决相冲突，严重违反了行政诉讼法第七十一条的规定。综上，被告决定严重违反行政诉讼法规定，本案复议机构严重不负责任，作出错误复议决定，为了维持原告的合法权益，特向贵院提起诉讼，请求法院支持原告的诉讼请求。原告向本院提交10份证据：1、葫连政法［2015］2号行政处理决定；2、［2015］葫行复决字56号行政复议决定；3、房屋所有权证；4、宅基地使用权证；5、水域滩涂养殖使用证；6、营业执照，奖状；7、权属界线协议书；8、证人梁喜权、孙会杰、张维森证言；9、(2005)葫行初字第3号行政判决书、（2005）辽行终字第38号行政判决书；10、银行转帐凭证。
被告葫芦岛市连山区人民政府答辩称，原告关于确认“权属界限协议书”无效并予以撤销的诉讼请求超出行政案件受案范围，要求确认无效的理由不存在。“权属界限协议书”正如原告在起诉状中所述，这是民事协议，因此所产生的争议应该属于民事案件的范畴。更为重要的是，原告与塔山分场的权属争议曾经由答辩人作出过处理决定，因塔山分场不服提起过行政诉讼，最终由辽宁省高级人民法院作出终审判决将曾经作出的处理决定予以撤销，但是判决书对有关事实、证据也作出了审查并予以认定。其中辽宁省高级人民法院的行政判决、葫芦岛市中级人民法院的行政判决对1990年4月21日由各畜场与上坎子村委会签署的“权属界线协议书”真实有效性予以确认，人民法院生效判决确定的事实对有关当事人均具有约束力。原告提出的该协议无效与撤销的理由不能对抗人民法院生效的判决，证人口头的证言也不能对抗档案中的书面证据，答辩人将“权属界限协议书”作为认定事实的依据符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法地》与《土地权属争议调查处理办法》的规定，依据葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会的申请，答辩人对土地所有权争议进行处理，由连山区国土资源局具体负责进行调查、收集证实材料，听取了争议双方的意见，经过调解没有达成调解意见，由答辩人作出了确认权属的决定。原告所述土地只能有一个性质的说法于法无据，所谓的一块是土地是可分的，因此不同部分具有不同的所有权完全是可能的，也是可行的。除了权属界限协议书，塔山分场还提供了土地来源的确切证据，即1955年原锦西县政府批准的划拨国有土地，而且1991年区政府第22次常务会对此土地的来源的使用权属也进行了确认，可以证明争议地块的所有权还是国有，塔山分场具有国有土地使用权。虽然上坎子村村民对部分土地挖鱼塘进行养殖，取得了《水域滩涂养殖证》，但这只是合法经营的依据，不能作为改变土地所有权的证据。输油管道的补偿也不能作为土地所有权变更的证据，补偿的对象未必就是正确的。塔山分场提供了有效的证据证明土地权属来源，原告上坎子村没有证据证明取得了争议地块全部土地的所有权，而村民有宅基地使用证的部分，已经本着尊重历史与事实的原则，将土地所有权确权给上坎子村，答辩人已经尽职尽责的进行了土地权属的处理。综上，答辩人作出的处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，请求人民法院驳回上坎子村的诉讼请求。被告葫芦岛市连山区人民政府向本院提供13份证据：1、土地权属争议案件申请书；2、关于塔山分场土地权属界线及国有土地被侵占的说明；3、上坎子村提供的书面证据与主张权属的依据；4、葫芦岛市农牧场塔山分场提供的主张土地所有权的证据与依据；5、争议地块航拍图；6、土地利用现状图；7、政府会议纪要；8、辽宁省高级人民法院（2005）辽行终字第38号行政判决书；9、葫芦岛市中级人民法院(2005)葫行初字第3号行政判决书、（2005）葫行初字第5号行政判决书；10、调解记录；11、土地权属争议处理意见；12、受理通知书；13、送达回证。
被告葫芦岛市人民政府答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第二十八条第一款（一）项规定，答辩人具有作出复议决定的法定职权。葫连政法［2015］第2号土地权属争议处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告与第三人争议的宗地位于塔山分场东侧，高家滩河西侧。南至饮马河、西至塔山农场鱼塘外坝、北至道、东至红旗河高家滩段。葫芦岛市农牧场（高桥农牧场）始建于1949年，时称兴西农场，现更名为葫芦岛市农牧场。塔山分场的前身是市农牧场所属的第五生产队，其土地来源是1955年3月9日，经原锦西县人民政府批准，收回连山区塔山乡塔山、上坎子耕地的国有土地720亩，与邻接的国有荒地980亩，作为国家向农场的投资。1979年，经原锦西县革委会批准，将第五生产队划归县畜牧局领导，成立锦西县种畜场。1990年4月21日，连山区土地详查时，由区种畜场与上坎子村委会签署了权属界线协议书，确认界线为：37号界址点位于铁路涵洞上，双方以水沟为界向东南方向延伸，图幅号为：K-51-110-(32),双方指界人是种畜场副厂长吴素珍和上坎子村委会会计梁喜权，梁喜权和双方法定代表人李学信、张维森在权属界线协议书上签字并加盖了本单位公章。1990年《土地统计台账》记载，争议地块内土地为连山区种畜场国有。1991年，经区政府第22次政府常务会议决定，将第五生产队重新划归市农牧场管理。区种畜场的现有耕地、除留给分劈后的塔山种畜场15亩外，其余的全部无偿划归给市农牧场，实行归口管理。第五生产队回归农牧场后，成立塔山分场，为市农牧场二级法人单位。1978年以来，上坎子村陆续在此建房、挖鱼塘、种畜场发现后阻止未果，村民办理了房产执照和宅基地使用证。1994年塔山乡高家滩渔场办理了养殖营业执照，1997年村民高福玉缴纳了农业（农业特产）税。1996年输油管道建设，上坎子村得到补偿款。2004年葫芦岛市农牧场塔山分厂曾就争议地提出了确权申请，2004年6月7日区政府作出了《葫芦岛市连山区人民政府土地权属争议处理决定书》（葫连政法[2004]1号），确定争议土地所有权为塔山分场，“至于房屋、鱼塘应依法通过其它途径另行解决。”同年10月，村民高福超、高福顺等人对此地的鱼塘办理了《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，核准使用期限自2004年10月至2007年10月。2005年，葫芦岛市中级人民法院对区政府的土地确权作出了撤销判决，省高法维持了中法判决。2015年申请人（连山区塔山乡上坎子村民委员会）提出确权申请，连山区人民政府经过认真调查，依照相关法律规定作出葫连政法［2015］第2号行政处理决定。经查，答辩人认为连山区人民政府作出的行政处理决定认定事实清楚，程序合法，应予维持。被告葫芦岛市人民政府向本院提供5份证据：1、立案登记表；2、送达回执（提出答复通知书）；3、行政复议答复书；4、送达回执；5、行政复议决定书。第三人葫芦岛市农牧场塔山分场参诉意见及证据同被告葫芦岛市连山人民政府的答辩及证据一致。经庭审质证，本院对当事人提交的证据作如下确认：本院认定被告葫芦岛市连山区人民政府向本院提供13份证据：其中证据1、2、5、6、7、8、9、10、11、12、13均与本案具有关联性，且能证明争议土地的来源及争议发生的过程，本院依法予以采信；证据3系原告申请土地确权时向被告连山区人民政府提交的相关证据材料。对于该组证据证明原告向被告提出了确权申请，且证明上坎子5户村民的房屋执照、土地使用证及村民开展渔业养殖的合法来源的观点本院予以采信；证据4系葫芦岛市农牧场塔山分场提供的主张土地所有权的证据与依据。该组证据证明第三人葫芦岛市农牧场塔山分场经锦西县人民政府划拨土地批件，取得牧场土地，权属界线清楚，本院予以采信。被告葫芦岛市人民政府向本院提供的5份证据，该5份证据证明被告葫芦岛市人民政府受理复议申请，并依据事实作出复议决定的程序性要件，具有合法性、真实性，与本案存在关联性，本院予以采信。原告向本院提供的10份证据：证据1、2即本案被诉行政行为，不能作为证据使用；证据3、4、5、6、7与被告连山区人民政府提交的证据相重复，其认证意见同被告连山区人民政府提交证据的认证意见；证据8系原告搜集的证人证言，其认证意见结合案件其他证据予以综合认定；证据9系法院的裁判文书，与本案存在关联性，本院予以采信；证据10与本案不存在关联性，本院不予采信。
经审理查明，葫芦岛市农牧场（高桥农牧场）始建于1949年，当时称“兴西农场”，现更名为葫芦岛市农牧场。本案的第三人葫芦岛市农牧场塔山分场的前身是市农牧场所属的第五生产队，其土地来源是1955年3月9日，经原锦西县人民政府批准收回连山区塔山乡塔山、上坎子耕地的国有土地及邻接的荒地。1979年，经原锦西县革委会批准，将第五生产队划归县畜牧局领导，成立锦西县种畜场。1990年4月21日，被告连山区人民政府土地详查时，由连山区种畜场与上坎子村委会签署了权属界线协议书，确认界线为“37号界址点位于铁路涵洞上，双方以水沟为界向东南方向延伸，图幅号为：K-51-110-(32)”,双方指界人是种畜场副厂长吴素珍和上坎子村委会会计梁喜权，梁喜权和双方法定代表人李学信、张维森在权属界线协议书上签字并加盖了本单位公章。双方争议的宗地位于塔山分场东侧，高家滩河西侧。南至饮马河、西至塔山农场鱼塘外坝、北至道、东至红旗河高家滩段。1990年《土地统计台账》记载，争议地块内土地为连山区种畜场所有。1991年经连山区人民政府第22次政府常务会议决定，将第五生产队重新划归市农牧场管理。连山区种畜场的现有耕地（除留给分劈后的塔山种畜场15亩外），其余的全部无偿划归给市农牧场，实行归口管理。第五生产队回归农牧场后，成立塔山分场，为市农牧场二级法人单位，即本案第三人葫芦岛市农牧场塔山分场。1978年以来，上坎子村陆续在争议地块上建房、挖鱼塘，且办理了房产执照和宅基地使用证。1994年塔山乡高家滩渔场办理了养殖营业执照。2004年葫芦岛市农牧场塔山分厂就争议地提出了确权申请，被告连山区人民政府作出葫连政法[2004]1号处理决定，确定争议土地所有权为塔山分场所有。
原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会不服该处理决定，起诉至本院请求撤销该处理决定。2004年10月村民高福超、高福顺等人对此地内的鱼塘办理了《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，核准使用期限自2004年10月至2007年10月。2005年本院作出（2005）葫行初字第3号行政判决撤销葫连政法[2004]1号处理决定，被告连山区人民政府不服该判决上诉至辽宁省高级人民法院，二审法院作出（2005）辽行终字第38号行政判决维持了原审判决。2015年原告连山区塔山乡上坎子村民委员会向被告连山区人民政府提出确权申请，经连山区国土资源局调查，被告连山区人民政府2015年10月23日作出葫连政法[2015]第2号行政处理决定，并经葫芦岛市人民政府行政复议维持行政处理决定后，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告葫芦岛市连山区人民政府具有作出本案行政行为的法定职权。第三人葫芦岛市农牧场塔山分场经过历史变革，其土地来源最初经原锦西县人民政府于1955年3月9日批准使用土地。1990年4月21日被告连山区人民政府土地详查时，由连山区种畜场与上坎子村委会签署了权属界线协议书，确认界线区分，争议土地在第三人葫芦岛市农牧场塔山分场范围之内。1978年以来，原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民陆续在争议地块上建房、挖鱼塘，且办理了房产执照和宅基地使用证。1994年塔山乡高家滩渔场办理了养殖营业执照。被告葫芦岛市连山区人民政府受理确权申请后，依据调查结果作出葫连政法[2015]第2号行政处理决定，该处理决定既分析了历史原因，又照顾到现实情况，纠正了2004年6月7日作出的葫连政法（2004）1号行政处理决定中存在的问题，葫连政法［2015］2号行政处理决定及被告葫芦岛市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告葫芦岛市连山区塔山乡上坎子村民委员会负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘久斌
二〇一六年六月七日
书记员 张关中本判决书援引的法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 来自：