湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鄂行终10号上诉人（原审原告）杨继国。委托代理人王玉臣，北京市中唐律师事务所律师。委托代理人程薇，天津全唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府。住所地：湖北省宜昌市沿江大道***号。法定代表人马旭明，市长。委托代理人江心、范小东，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）湖北省人民政府。住所地：湖北省武汉市武昌区洪山路*号。法定代表人王国生，省长。委托代理人朱红星、王豫欣，湖北省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人杨继国因诉宜昌市人民政府、湖北省人民政府不履行行政监督法定职责一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2015）鄂宜昌中行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月18日公开开庭审理了本案。上诉人杨继国委托代理人王玉臣、程薇，被上诉人宜昌市人民政府委托代理人江心、范小东，被上诉人湖北省人民政府委托代理人朱红星、王豫欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，为确保葛洲坝水利枢纽工程安全运行，分流葛洲坝坝顶公路过江交通，进一步完善城市道路系统功能，促进宜昌市江南江北协调发展，国家发展和改革委员会2012年批复同意建设宜昌市庙嘴长江大桥。因宜昌市庙嘴长江大桥项目建设需要，宜昌市西陵区人民政府（以下简称西陵区政府）于2012年11月22日作出西房征决字（2012）7号《房屋征收决定书》并予以公告，决定征收宜昌市西坝片区房屋，《房屋征收决定书》同时附有征收范围图、《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收与补偿方案》。宜昌市西坝滨江路40号、41号，和平路46号、48号、49号、50号、52号、60号、62号，西坝路38号、39号、40号、41号，仁义里路等区域473户业主不服《房屋征收决定书》，以西陵区政府为被申请人，向宜昌市人民政府申请行政复议。宜昌市人民政府经审查认为：西陵区政府根据国家发展和改革委员会、国土资源部、湖北省住房和城乡建设厅等主管部门关于宜昌市庙嘴长江大桥项目建设的批复意见，对该项目规划用地范围内的房屋作出《房屋征收决定书》，程序正当，合法有效，《庙嘴长江大桥项目西坝片区房屋征收与补偿方案》中的有关补偿标准符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，于2013年3月1日作出宜复决字（2013）3号《行政复议决定书》，维持西陵区政府作出的《房屋征收决定书》。杨继国的房屋在征收范围内。2013年12月3日，庙嘴长江大桥西坝片区工作专班作出《通知》，要求杨继国到专班选择征收补偿方式，并将《通知》予以张贴。2013年12月13日，宜昌市西陵区人民政府对杨继国作出宜西房征补决字（2013）2号《房屋征收补偿决定书》，并将《房屋征收补偿决定书》予以张贴。杨继国认为在征收补偿事宜未达成一致、未向其送达《房屋征收补偿决定书》的情况下，西陵区政府组织、领导相关工作人员，分两次将其房屋拆除。据此于2014年11月1日向宜昌市人民政府邮寄了《违法征收查处申请书》，要求宜昌市人民政府依法查处西陵区政府的违法拆迁行为，并追究相关人员的法律责任。2014年11月14日，宜昌市人民政府在核实相应情况后，将《违法征收查处申请书》转西陵区政府，要求西陵区政府就杨继国反映的问题作出说明。12月17日，西陵区政府作出了《关于明天等4人举报违法征收的情况说明》，内容为：西陵区政府未授权任何单位和个人违法拆除房屋，不存在杨继国反映的断水断电等其他问题，西陵区政府不是宜昌市庙嘴长江大桥征收项目的实施机关，该项目由宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室负责实施征收。杨继国认为宜昌市人民政府一直没有履行法定职责，未依法查处相关人员的违法责任，以宜昌市人民政府为被申请人，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府经过审查，于2015年4月13日作出鄂政复决（2015）41号《驳回行政复议申请决定书》，认为杨继国向宜昌市人民政府提交《违法征收查处申请书》后，宜昌市人民政府按照《湖北省行政执法监督检查暂行规定》的规定，对杨继国提交的《违法征收查处申请书》依法作了处理，履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回杨继国的行政复议申请。杨继国认为宜昌市人民政府未履行法定职责，湖北省人民政府作出鄂政复决（2015）41号《驳回行政复议申请决定书》违法，在法定期限内提起本案行政诉讼。同时查明：1、西陵区政府作出的《关于明天等4人举报违法征收的情况说明》，“明天等4人”包括颜廷安、明天、朱诗静、杨继国。2、杨继国2014年11月1日向宜昌市公安局葛洲坝分局邮寄报案申请后，认为葛洲坝公安分局未依法履行法定职责，向宜昌市公安局申请行政复议，宜昌市公安局作出《驳回行政复议申请决定书》，认为葛洲坝公安分局2014年6月29日接到报警后，已经刑事立案，处于侦查阶段，已履行了法定职责，决定驳回杨继国的行政复议申请。3、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，宜昌市西陵区房屋征收与补偿办公室负责组织实施宜昌市庙嘴长江大桥征收项目。原审法院认为，本案各方当事人的争议焦点是：1、宜昌市人民政府是否履行了行政监督法定职责。2、湖北省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》是否合法。1、宜昌市人民政府是否履行了行政监督法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条规定：“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”《湖北省行政执法条例》第三十六条规定：“县级以上人民政府对所属工作部门和下级人民政府的行政执法活动依法实施监督。”依据上述规定，杨继国认为西陵区政府存在违法征收行为，可以向有关人民政府举报。宜昌市人民政府接到举报后应当及时核实、处理，履行对西陵区政府的行政监督法定职责。杨继国在其邮寄的《违法征收查处申请书》中，认为在征收补偿事宜未达成一致、未向其送达《房屋征收补偿决定书》的情况下，西陵区政府组织、领导相关工作人员，将其房屋拆除。要求宜昌市人民政府依法查处西陵区政府的违法拆迁行为，并追究相关人员的法律责任。根据杨继国申请的内容，宜昌市人民政府履行了以下职责：①宜昌市人民政府在其2013年3月1日作出的宜复决字（2013）3号《行政复议决定书》中，已经对西房征决字（2012）7号《房屋征收决定书》的合法性进行了审查，收集了《房屋征收入户调查通知》、《关于对庙嘴大桥项目房屋征收范围内调查结果的公示》、《国有土地上房屋征收调查公示表》、《房屋征收评估机构推荐表》等材料。②针对杨继国反映的未送达《房屋征收补偿决定书》的问题，宜昌市人民政府调取了庙嘴长江大桥西坝片区工作专班作出的《通知》及张贴照片，收集了西陵区政府对杨继国作出的宜西房征补决字（2013）2号《房屋征收补偿决定书》及张贴照片。③关于杨继国反映西陵区政府组织、领导相关工作人员将其房屋拆除问题，但杨继国向宜昌市人民政府邮寄材料时未提交任何证据。同时，宜昌市公安局葛洲坝分局就杨继国的房屋被拆除，已经刑事立案，处于侦查阶段。而根据《中华人民共和国人民警察法》等法律法规的规定，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产属于公安机关的法定职责。④由于宜昌市人民政府对西房征决字（2012）7号《房屋征收决定书》已进行行政复议审查，杨继国的房屋被拆除已由公安机关刑事立案，处于侦查阶段。宜昌市人民政府将《违法征收查处申请书》转西陵区政府，要求就杨继国反映的问题作出说明，西陵区政府随后作出了相应说明。综上，杨继国在其邮寄的《违法征收查处申请书》中，对其主张未提交相应的证据线索，其查处要求公安机关已立案受理。宜昌市人民政府依据相关法律法规已履行其行政监督法定职责。杨继国认为宜昌市人民政府未履行查处的法定职责，并要求追究相关人员的法律责任，其主张无事实根据和法律依据。尽管相关法律法规并未规定宜昌市人民政府对杨继国的查处申请应进行回复，杨继国也未提出回复要求，但宜昌市人民政府在履行了相应的行政监督法定职责后，按正当程序的要求，应向杨继国进行告知、说明，未告知、说明存在程序瑕疵，但该程序瑕疵并不能推翻宜昌市人民政府已履行了行政监督法定职责的事实。杨继国请求确认宜昌市人民政府未查处西陵区政府违法征收的不作为行为违法的主张不予支持。庭审过程中，杨继国以《湖北省行政执法条例》第二十七条、第三十三条，《湖北省行政执法责任追究暂行办法》第四十条—第四十三条等规定，主张宜昌市人民政府未查处西陵区政府违法征收的不作为行为违法。但《湖北省行政执法条例》第二十七条、第三十三条所针对的是行政执法机关的行政执法行为，而宜昌市人民政府在本案中属于行政执法监督机关。《湖北省行政执法责任追究暂行办法》是指因行政执法机关实施了违法的行政执法行为，相关主体所应承担责任的规定。上述法律规定不能适用于本案。杨继国在其邮寄的《违法征收查处申请书》中反映西陵区政府违法征收行为，但按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并非所有与房屋征收、补偿相关的行为均应视为西陵区政府的行为。2、湖北省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》是否合法。杨继国认为宜昌市人民政府未履行违法征收查处职责，向湖北省人民政府申请行政复议。湖北省人民政府受理申请后经审查认为，宜昌市人民政府收到《违法征收查处申请书》后，按照《湖北省行政执法监督检查暂行规定》的规定，履行了行政监督法定职责。湖北省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。湖北省人民政府援引《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定作出决定，但在《驳回行政复议申请决定书》中，误写为“《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（一）项”，系湖北省人民政府的笔误，该笔误不影响《驳回行政复议申请决定书》的总体合法性。综上，针对杨继国的《违法征收查处申请书》，宜昌市人民政府已履行其行政监督法定职责。湖北省人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项、《湖北省行政执法条例》第三十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款，参照《湖北省行政执法监督检查暂行规定》第三条之规定，判决：驳回杨继国要求确认宜昌市人民政府未查处西陵区政府违法征收的不作为行为违法的诉讼请求；驳回杨继国要求撤销湖北省人民政府作出的鄂政复决（2015）41号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求；一审案件诉讼费50元，由杨继国负担。
上诉人杨继国上诉称，（一）原审法院认定事实不清。1、上诉人要求被上诉人宜昌市人民政府查处西陵区人民政府的违法征收行为，但市政府没有履行违法查处法定职责，而是转交对自身行为没有查处权的西陵区政府自行查处，且没有给上诉人任何查处结果，明显构成行政不作为。原审法院认定被上诉人宜昌市人民政府履行了法定职责没有事实依据。2、原审法院未经审查上诉人证据，直接认定上诉人未提供证据证明西陵区政府实施强拆行为，属于纵容被上诉人不作为的行为。3、被上诉人湖北省人民政府作出的行政复议决定程序违法，不符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的相关规定。（二）一审法院适用法律错误。原审法院认为被上诉人是行政执法监督机关，而不适用《湖北省行政执法条例》及《湖北省行政执法责任追究暂行办法》的相关规定错误。（三）原审法院对证据的采信违法。原审法院对被上诉人提交的相关行政行为明显违法的证据加以认定，而对上诉人提出的未入户测量、出具评估报告等问题未经查证，迳行认定不属实，违反程序规定，且采用尚未生效也与本案没有关联性判决违法。请求撤销原审判决，将本案发回原审法院重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人宜昌市人民政府答辩称，1、被上诉人已经履行了行政监督法定职责，上诉人投诉的违法征收事实不成立。被上诉人自2013年1月以来受理并审查了西陵区政府做出的房屋征收决定、房屋征收补偿决定等行政复议案件，对该项目的征收行为实施了监督。被上诉人收到上诉人的申请后，重点调查了上诉人反映的问题，并将申请书转西陵区政府要求其作出说明。通过调查，公安机关已介入其房屋被拆除的事件。根据公安机关查明的情况，无法查证西陵区政府实施了房屋强拆的行为。2、上诉人所称房屋征收部门选定评估机构时间、组织选定评估机构的主体、评估机构选定程序等违法行为及未入户测量、出具评估报告等问题，已经另案通过行政复议、行政诉讼程序审查并作出结论，且上诉人未在《违法征收查处申请书》中反映这些问题，故该事项不属于上诉人履责的范围，也不属于二审法院的审查范围。3、上诉人误解原审法院的法律适用。被上诉人处理《违法征收查处申请书》是上级行政执法监督机关对下级行政执法机关的监督，应适用《湖北省行政执法条例》中对行政执法监督机关行为规范的相应条款，而不适用该条例中对行政执法机关行为规范的条款。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人湖北省人民政府答辩称，被上诉人作出的复议决定程序合法。原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本案二审审理查明的事实与原审一致。
本院认为，本案的争议的焦点是：1、被上诉人宜昌市人民政府是否履行了行政监督法定职责。2、被上诉人湖北省人民政府作出《驳回行政复议申请决定书》是否合法。3、原审法院适用法律是否正确，证据采信是否合法。
一、关于被上诉人宜昌市人民政府是否履行了行政监督法定职责问题。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、《湖北省行政执法条例》第三十六条之规定，宜昌市人民政府具有对西陵区政府行政执法监督的职责，对杨继国等人反映的问题应及时核实、处理。被上诉人宜昌市人民政府在收到上诉人的查处申请后，依法转交西陵区政府并要求起就杨继国反映的问题作出说明，西陵区政府随后向宜昌市人民政府作出了说明。这也是上级政府对下级政府的执法行为进行监督的一种方式。其次，宜昌市人民政府针对上诉人反映的其房屋违法强制拆除问题，经调查，公安机关对其房屋被强制拆除行为，已经刑事立案。故追究相关人员的责任属于公安机关的职责。此外，上诉人向被上诉人反映该问题也未提供相应的证据线索，公安机关也并没有结论证实被上诉人实施了强制拆除行为。综上，被上诉人对上诉人的举报事项履行了行政监督职责，上诉人要求被上诉人履行查处西陵区政府上述违法行为，并追究相关人员的法律责任的请求没有事实依据。尽管法律法规并未规定宜昌市人民政府对杨继国的查处申请应进行回复，但是根据正当程序原则，被上诉人宜昌市人民政府应当将上诉人反映的问题查处情况告知上诉人，其未履行该告知义务属于程序上的瑕疵，但该程序上的瑕疵并不影响被上诉人已经履行行政监督职责的事实。故对上诉人要求确认被上诉未履行行政监督职责确认的违法的诉讼请求不予支持。
二、关于被上诉人湖北省人民政府作出的行政复议决定是否合法问题。
本院认为，被上诉人在受理上诉人的复议申请后，经审查宜昌市政府履行了行政监督职责，于法定期限内作出驳回其行政复议申请的决定，并给上诉人送达。该复议决定认定事实清楚，程序合法。虽然被上诉人作出的复议决定适用的法律条文是《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第一项，因行政复议法不存在第四十八条，显然属于笔误，应为《行政复议法实施条例》，但该笔误不影响其作出复议决定的正确性。
三、关于原审法院适用法律是否正确，证据采信是否合法问题。
本院认为，上诉人在原审中以《湖北省行政执法条例》第二十七条、第三十三条及《湖北省行政执法责任追究暂行办法》第四十一条至第四十三条的规定，主张被上诉人宜昌市人民政府未查处西陵区政府违法征收的不作为行为违法。但《湖北省行政执法条例》第二十七条、第三十三条针对的是行政执法机关的行政执法行为，而上诉人属于行政执法监督机关；《湖北省行政执法责任追究暂行办法》是针对行政执法机关及其工作人员违法执法行为的责任追究作出的规定，并不能适用于本案。原审法院据此认定上述规定不适用于本案并无不当。此外，经审查原审法院对各方当事人提交的证据的采信，符合行政诉讼证据规则的规定。综上，上诉人杨继国的上诉理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人杨继国承担。本判决为终审判决。
审判长 余惠明
审判员 龚荣华
审判员 徐 冰
二〇一六年六月七日
书记员 李 伟 关注公众号“”