浙江省宁波市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙02行终129号上诉人（原审原告）陈林飞，男，汉族，1953年12月15日出生，住宁海县。被上诉人（原审被告）宁海县国土资源局，住所地宁海县跃龙街道桃源中路199号。法定代表人石道伟，局长。委托代理人陈志明，宁海县国土资源局工作人员。委托代理人胡洪川，宁波市导源法律服务所法律工作者。被上诉人（原审第三人）宁海县盛源激光科技有限公司，住所地宁海县跃龙街道模具城A2。法定代表人陈中强，总经理。委托代理人王星光、吴杰武，宁波市云峰法律服务所法律工作者。
上诉人陈林飞因诉被上诉人宁海县国土资源局（以下简称宁海国土局）土地行政合同一案，不服宁波市鄞州区人民法院作出的（2015）甬鄞行初字第118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明，原告系宁海县桃源街道大岙村村民，其父陈梅新承包该村的林地种植树木。2012年，宁海县人民政府为实施城市规划，拟申请征收2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷，该批次建设用地涉及征收宁海县桃源街道前黄经济合作社集体土地2.3001公顷，其中耕地0.1942公顷、园地0.2112公顷、林地1.3137公顷、未利用地0.5810公顷，拟用于宁海县模具城08-1地块建设项目。2011年11月，宁海县规划设计院勘测后对宁海县模具城08-1地块出具勘测定界综合报告。2012年3月20日。被告就上述地块征收事宜，向宁海县桃源街道前黄经济合作社送达《听证告知书》，告知其拟征收涉案地块的土地类别、面积、用途、补偿标准、安置方案等，以及对征地补偿标准和安置方案可以申请听证的权利。2012年4月10日，宁海县统一征地事务所与宁海县桃源街道前黄经济合作社签订了《征地补偿协议》，对征地面积、地类、四至范围、补偿标准、征地费用、人员安置等事项作出了约定，2012年8月17日，宁海县规划局经审核认为，该批次建设用地项目符合城市、村镇规划要求，同意规划选址。2012年8月20日，被告编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经宁海县人民政府同意后逐级上报审批，浙江省人民政府于2012年11月21日作出浙土字A〔2012〕-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，同意宁海县2012年度计划第四批次建设用地32.5883公顷。2013年8月24日，被告与第三人签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同），将宁海县模具城08-1地块中的23001平方米的宗地出让给第三人开发，其中包括陈梅新承包种植的林地。原告通过申请政府信息公开，获取了浙江省人民政府作出的浙土字A〔2012〕-0345号《浙江省建设用地审批意见书》，其认为该用地审批意见违反了林业管理法规规定的征用林地应当先报林业行政主管部门审核同意的前置程序，遂向浙江省人民政府提起行政复议。2015年6月9日浙江省人民政府作出浙政复字〔2014〕360号《行政复议决定书》撤销了“浙土字A〔2012〕-0345号《浙江省建设用地审批意见书》批准宁海县2012年度计划第四批次建设用地宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块1.8473公顷林地的具体行政行为。”被告于2015年11月12日向第三人送达了《关于解除3302262013A21075号出让合同的函》。现原告起诉要求判决确认被告与第三人签订的出让合同中涉及原告林地部分内容无效。另查明，陈梅新已于2009年5月去世，其第一顺序继承人为妻黄美英及子陈林飞、陈明飞、陈赛飞、陈建明。除原告外，其余继承人均放弃对陈梅新涉案林地的继承权。原审法院认为，该案与原告存在利害关系的是被告对原告等人实施的土地、林地征收行为。首先，根据《浙江省林地管理办法》第二十三条规定，征收、占用林地用于工程建设的，申请人应当向县级林业行政主管部门提出申请，经林业行政主管部门依照法定权限和程序审核同意后，方可按照土地管理法律、法规的规定办理建设用地审批手续。被告在对宁海县模具城08-1地块、西店12-7地块占用的林地实施征收行为时未经林业行政主管部门审核同意，就直接申报办理土地征收审批手续，违反法定程序，其征收的1.8473公顷林地的行政行为已被浙江省人民政府复议决定所撤销。而被告与第三人签订的出让合同，系被告将已完成征收、征用手续的土地、林地再行出让给第三人使用、开发过程中订立的协议，原告并非该合同的当事人，且该合同的签订、履行与原告不存在利害关系。其次，涉案出让合同已由被告发函解除，终止履行，现原告起诉确认无效，已无实际意义。故原告不具有诉讼主体资格。其起诉不符合法定受理条件，应不予受理，已经受理的，应驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈林飞起诉。
上诉人上诉称：
一、原裁定混淆了当事人之间的法律关系，错误地否定了上诉人的利害关系人身份，剥夺了上诉人的诉讼权利。上诉人作为集体土地、林地的合法承包人，可以依据行政诉讼法第二十七条第（七）项的规定，以原告身份直接提起行政诉讼。虽然上诉人不是涉案出让合同的当事人，但出让结果与上诉人之间有法律上的利害关系。土地征收是将农村集体土地所有权收归国有，土地使用权的出让将国有土地使用权让渡给某一方使用，征收是出让的前提，出让是征收的目的，两者都是行政行为。本案中对上诉人林地的征收因违法自始就没有法律效力，被上诉人无论是将该林地征收或出让均不具有合法性。原裁定故意将土地征收行为与出让行为割裂开来，否定上诉人原告主体资格，是错误的。
二、行政合同一经签订，对双方当事人具有法律约束力，未经仲裁机关或人民法院判决，当事人不得解除合同，更不能否定合同的效力。本案中被上诉人宁海国土局虽然发出了单方解除通知，但被上诉人宁海县盛源激光科技有限公司（以下简称盛源公司）并未同意解除出让合同，退还已占有的土地。事实上该合同还处在实际履行中，被上诉人盛源公司已将该土地抵押贷款。原裁定认为涉案合同已被解除是错误的。综上所述，原审裁定认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院撤销原裁定，指令原审法院继续审理。
被上诉人宁海国土局答辩称：
一、涉案出让合同签订符合法律法规规定，合法成立并生效，上诉人并非合同当事人，与被诉协议不具有利害关系，不具有原告主体资格。
二、被上诉人宁海国土局已于2015年11月12日向被上诉人盛源公司送达了解除合同的函，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款的规定，合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。另根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十四条的规定可知，被上诉人盛源公司在收到解除合同的通知后三个月内并未提出确认合同效力之诉，故涉案出让合同已经被合法解除，终止履行。故上诉人起诉要求确认被诉协议无效已经没有实际意义。综上，原裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人盛源公司答辩称，与被上诉人宁海国土局答辩意见一致。虽未对被上诉人宁海国土局单方解除合同的行为提起行政复议或行政诉讼，但仍要求继续履行涉案出让合同。本院
经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。具有利害关系是认定原告主体资格的标准。结合本案查明的事实，在涉案土地、林地被依法征收后，即土地征收决定合法存续期间，被上诉人宁海国土局与被上诉人盛源公司签订的国有土地出让合同，因上诉人的承包地已被征收，故上诉人与该出让合同不具有利害关系。至于涉案土地征收决定被省政府复议决定撤销后，上诉人若认为其合法权益受到损害的，可以依据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，通过行政赔偿途径寻求权利救济。综上，上诉人与被诉出让合同不具有利害关系，不具有就此提起行政诉讼的原告主体资格，原审裁定结果正确，应予维持。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 陆玉珍
代理
审判员 陈 凯
代理
审判员 尹婷婷
二〇一六年六月七日代
书 记员 俞 佳 来自