浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙0602行初00066号原告李国阳。委托代理人（一般授权代理）顾伟国，系诸暨市草塔孝均畜禽专业合作社推荐为原告委托代理人。被告诸暨市牌头镇人民政府，住所地诸暨市站前路197号。法定代表人钟炜颖，镇长。委托代理人（特别授权代理）张根生、杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。
原告李国阳与被告诸暨市牌头镇人民政府行政强制和行政赔偿一案，原告于2015年12月1日向诸暨市人民法院提起诉讼，诸暨市人民法院于同月9日立案受理。因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖，本院于2016年2月15日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月1日公开开庭审理了本案。原告李国阳及委托代理人顾伟国，被告诸暨市牌头镇人民政府行政机关负责人宋晔涛（副镇长）及委托代理人杨汤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉争的行政行为：2014年6月30日，诸暨市牌头镇人民政府将原告李国阳经营的位于诸暨市牌头镇小砚石村（三国到地自然村）一处养殖场450平方米的建筑物强制拆除。
原告李国阳诉称，2008年3月25日，经原告申请，小砚石村村委及牌头镇人民政府同意其发展养殖业。后原告在自己承包的村集体土地上建起了450平方米的养猪用房及附属设施。2014年4月1日，被告诸暨市牌头镇人民政府未经有权部门认定猪场的建筑性质，发出“关于关停畜禽养殖场的通知”，限原告的养殖场于2014年5月30日前自行处理畜禽并拆除养殖场建筑物，逾期仍不关停拆除的，被告将实施强制处理。2014年6月30日，被告在未向原告进行调查，未听取原告陈述、申辩，也未告知相关权利的情况下，用挖掘机将原告的养殖场全部拆除，场内物品全部捣毁损坏，致使原告遭受重大财产损失。为此，特起诉要求法院：
一、确认被告拆除原告位于诸暨市牌头镇小砚石村（三国到地自然村）养猪场建筑物行为违法；
二、判令被告赔偿原告被拆农用设施及猪粪发酵池直接损失共计300000元；
三、诉讼费由被告承担。原告李国阳向法院提交并在庭审中出示的经质证、认证的证据如下：1、原告李国阳要求在自己自留地上开办养殖场的申请报告一份、楼建浩证明一份，证明其开办养殖场是经过本村村委和牌头镇人民政府同意，并在养殖场建有14间猪棚及一只化粪池的事实。被告质证后认为，虽然诸暨市牌头镇人民政府、小砚石村同意原告发展养殖业，但不能证明养殖场的用地及建筑物已经经过审批和符合规划。楼建浩的证言不符合证人证言的形式要件，也无法达到其证明目的。
本院认为被告的质证理由成立，其质证意见本院予以采纳。2、照片复印件5张及镇政府等单位对原告养殖场验收表一份，证明被告认可原告猪舍建筑面积为450平方米、以及由被告拍摄的养殖场拆前、拆中、拆后现场照片中能够显示出被告强拆的事实。被告对证据的真实性没有异议，猪舍面积450平方米的事实也认可。通过照片可以看出养殖场在拆除时原告户有人在场的，协助拆除后可再利用瓦片等仍然整齐堆在现场，拆除时棚内畜禽已经由原告自行处理完毕。本院对证据的真实性予以确认，能证明被告组织人员将原告养猪场的450平方米建筑物拆除的事实。3、案外人郭新云房屋征收补偿安置补充协议、房屋征收经费补偿单各一份，拟证明养殖场拆除的建筑残值也应该进行赔偿。被告质证后认为房屋征收与违法建筑的拆除有本质的差别，该证据缺乏真实性、关联性及证明效力。
本院认为该证据与本案缺乏关联性，本院不予采纳。原告主张其养殖场应得到赔偿及补偿标准的法规、文件依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条、诸暨市人民政府办公室《关于印发诸暨市禁养区生猪养殖场关停搬迁五年行动计划的通知》诸政办发（2013）17号文件、《畜禽规模养殖污染防治条例国务院令》国务院令第643号、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》浙政办发（2013）第69号文件、中共诸暨市委办公室、诸暨市人民政府办公室《关于印发诸暨市“无违建”创建若干政策意见的通知》[市委办（2014）61号]文件、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发（2014）127号文件、浙江省国土资源厅、浙江省农业局《关于进一步支持设施农业发展的通知》浙土资发（2015）9号文件、诸暨市人民政府办公室《关于进一步完善设施农用地审批和管理的意见》诸政办发（2012）208号文件，证明原告养殖场的建筑不是违法建筑、设施农用地不用审批以及被告对原告拆除的养殖场建筑残值应该进行赔偿的法规、文件依据。被告认为原告引用的法规、政策、文件依据不足以证明涉案养殖场建筑是合法建筑，不符合根据《浙江省实施办法》第三十三条关于搭建临时建筑必须经过行政机关审批的规定。被告同时认为根据国务院第643令及诸暨市政府的相关政策无需进行审批是对相关法规、政策的曲解和误读。建筑物是否合法的判断标准是有否按照相关法律、法规的规定，办理了相关的用地及规划审批手续，而不是以时间界限来作为判断标准。[市委办（2014）61号]文件规定的非住宅违法建筑按建筑面积每平方米500元折价回购，针对的是在集体土地上被没收的违法建筑，与违法建筑被拆除是否要赔偿是两码事。关于赔偿被拆建筑残值部分，被告在补偿原告退养生猪中已经提高了补偿标准，已包含了生猪退养及原告自拆养殖场建筑物的相应残值。
本院认为，是否属于违法建筑应以土地管理法及城乡规划法的相关法律、法规为依据，原告用其他的法规、政策文件为依据来确认其养殖场的建筑物不需要相关主管行政机关审批的意见，与法不符，本院不予采纳。有关养殖场补助问题，非本案审查范围，故涉及养殖场补助的相关依据，本院也不予采纳。
被告诸暨市牌头镇人民政府辩称，一、原告开办养猪场至今未办理临时用地审批，也未通过环评审批，未取得排污许可证，违法事实清楚。根据相关法律、法规规定，从事养殖业需要搭建临时建筑的，土地使用者除了应当根据土地权属与县级以上人民政府土地行政主管部门或者村民委员会、农村集体经济组织签订临时使用土地合同，按照合同约定支付临时使用土地补偿费外，还应当办理相应的临时用地审批手续。原告开办养猪场至今，尚未申请办理临时用地审批手续，违法事实清楚。同时，原告的养猪场建设项目依法应当进行环境影响评价，相应环境保护设施应通过竣工验收并取得排污许可证。但原告至今未通过环评审批，也未取得排污许可证，且开办时间较长，对周边生态环境已造成较大影响，属于当前“五水共治”重点整治范围，依法应予以拆除。
二、原告的养猪场位于被告规划区范围，被告具有对辖区内违法建筑进行查处的法定职权。
三、被告未对原告位于诸暨市牌头镇小砚石村（三国到地村）的养猪场实施强制拆除行为。根据诸暨市“五水共治”工作领导小组办公室《关于印发2014年畜禽养殖和涉水工业企业整治清单的通知》要求，原告的养猪场被列入诸暨市2014年畜禽养殖场关停及生态化治理名单。被告依法向原告进行了政策宣传，并告知相关事宜，动员其自行关停并拆除违法建筑。原告同意自行关停并拆除违法建筑。因考虑到原告自行拆除存在一定困难，被告组织人员协助原告进行拆除，并不存在强制拆除原告养殖场的行为。
四、原、被告已就涉案养殖场关停、拆除事宜签订了相关协议，双方对该事宜已达成一致意见，原告并无其他合法利益损失，其主张的行政赔偿缺乏事实和法律依据。2014年7月，涉案养殖场已由原告自行关停并自行拆除完毕，被告及诸暨市农业局、诸暨市畜牧局等联合对其关停、自拆情况进行了验收。原、被告于2014年12月8日签订了一份《牌头镇畜禽养殖场关停、拆除协议》，明确乙方即本案原告对涉案养殖场自行关停并拆除，经甲方即被告验收合格后，可领取退养补助款49900元。该协议签订后，原告已领取该笔退养补助款。双方就涉案养殖场自行关停及拆除事宜不存在其他争议。综上，被告认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告诸暨市草塔镇人民政府向法院提供并出示经质证、认证的证据如下：1、诸暨市“五水共治”工作领导小组办公室诸治水办（2014）13号文件，证明涉案养猪场已被列入2014年诸暨市畜禽养殖场关停范围。原告对真实性没有异议，但只能说明原告养殖场属于关停范围，不能证明被告强制拆除原告养殖场的行政行为合法。本院对该证据能证明原告的养殖场被列入关停范围的事实予以确认。2、关于关停畜禽养殖场的通知，证明被告于2014年4月1日向原告养殖场发出通知，告知原告的养殖场已被列入关停范围，限原告于2014年5月30日前自行处理畜禽并拆除养殖场建筑物。逾期仍不关停拆除的，被告将实施强制处理，并不得享受被告出台的关于水环境整治畜禽养殖场关停的补助政策的事实。原告对证据真实性及收到过养殖场关停通知书无异议，但认为该通知不能作为被告能够强制拆除原告养殖场建筑物的依据。
本院认为，该证据只能证明被告曾经向原告催告过，要求原告根据相关法规、文件要求，自行处理畜禽并拆除养殖场建筑物以及逾期不关停拆除的应承担相应后果的事实。3、牌头镇2014年畜禽养殖场关停及生态化改造验收表一份，证明被告会同诸暨市农业局、畜牧局等单位，对涉案养殖场关停、自拆情况进行验收并合格通过的事实。原告对证据的真实性没有异议，但认为该证据只能证明原告养猪场已经关停、拆除，不能证明被告行政行为合法的事实。
本院认为，该证据能证明原告养猪场的450平方米建筑物已经被拆除的事实。4、原、被告签订的牌头镇畜禽养殖场关停、拆除协议一份，证明原、被告已就涉案养殖场关停达成一致意见，该协议约定原告自行关停养殖场，自行拆除养殖场内违法建筑，经被告验收合格后按照标准予以补助，共补助49900元的事实。原告对协议的真实性无异议，但养殖场拆除、验收在先，协议签订在后。该协议只对生猪进行补助，对拆除的建筑物残值没有补助。本院对证据的真实性予以确认，该证据能证明原告养殖场建筑物被拆除后原、被告双方曾经补签订过一份“牌头镇畜禽养殖场关停、拆除协议”的事实。5、银行扣款通知书及牌头镇政府养殖场关停补偿支付清单，证明被告已将49900元养殖场关停补偿款支付给原告的事实。原告对证据的真实性无异议，但认为与本案无关。
本院认为，该证据能证明被告已按协议约定将49900元补偿款支付给原告的事实。6、牌头镇总体规划图及诸暨市人民政府对规划图的批复，证明涉案养殖场坐落在被告总体规划区范围内的事实。原告对证据真实性无异议，认为原告的养殖场也是经过合法审批的，本院对证据的真实性予以确认。被告诸暨市牌头镇人民政府同时确认其作出行政行为的法律、法规、文件依据：《浙江省实施办法》三十二条、《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第四条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条。
经审理查明，2008年3月25日，诸暨市牌头镇小砚石村（原为三国到地村）、诸暨市牌头镇人民政府同意原告李国阳经营生猪养殖业的申请。尔后，原告未经审批在自己承包的村集体土地上建造了450平方米的养猪用房及附属设施。2014年4月1日，被告诸暨市牌头镇人民政府根据《中华人民共和国河道管理条例》、《浙江省河道管理条例》、《关于印发诸暨市水环境综合整治五个专项行动方案》[诸生态办]1号、《诸暨市畜禽养殖整治专项行动方案》等相关法律、法规、文件要求，向原告送达了关停其畜禽养殖场的通知，通知要求原告于2014年5月30日前自行处理畜禽并拆除养殖场建筑物。若逾期，被告将实施强制处理，并不得享受牌头镇出台的关于水环境畜禽养殖场关停的补助政策。因原告逾期未拆，被告于2014年6月30日组织人员将原告养殖场内的建筑物强制拆除，并于7月4日通过了养殖场拆除验收。2014年12月8日，原、被告双方补订了一份“牌头镇畜禽养殖场关停、拆除协议”。协议约定：
一、乙方李国阳于2014年3月25日前将坐落在小砚石村畜禽养殖场的违法建筑予以自行拆除，从2014年6月30日起停止养殖。
二、经费补偿。甲方牌头镇人民政府对乙方李国阳自行关停畜禽养殖，并自行拆除或交付房屋、地面构筑物及附属物给甲方予以拆除的损失进行适当退养补助，合计补助费为49900元。2014年12月23日，被告已将该款通过银行汇给了李国阳。
本院认为，本案双方当事人争议的焦点：
一、被告对原告养殖场的建筑物作出违法建筑的认定是否符合法律规定。《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑”。第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作”。故被告具有认定、处置辖区内违法建设的行政职权。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证”。涉案建筑物搭建在被告所辖区域的村属集体土地上，在被告的行政程序及法庭审理期间原告均未提供证据证明其养殖场建筑物已依法取得规划许可或用地审批手续，应当视为涉案建筑物属于未经批准搭建的违法建筑。《浙江省实施办法》第三十三条规定，从事养殖业需要搭建临时建筑的，临时使用土地二公顷以下，由县级人民政府土地行政主管部门批准。故原告认为设施农用地用于经营性养殖用地时，依照规定不需要办理农用地转用审批手续，养殖场内的建筑物属于合法建筑的主张的理由不成立，本院不予支持。
二、养殖场内的建筑物是被告实施强制拆除还是被告协助原告拆除的。鉴于原告否认被告协助原告自行拆除养殖场的建筑物的事实，被告也没有证据证明是原告向被告提出申请，要求被告协助原告拆除养殖场内建筑物的事实，故被告认为是原告要求被告协助拆除原告养殖场建筑物的意见，本院不予采纳。
三、被告强制拆除原告养殖场建筑物的行为是否违法。虽然原告的涉案建筑物未经行政主管部门审批许可建设的事实清楚，但对于违法建筑实施强制拆除应依法履行相应的行政程序。案件中所涉养殖场建筑物的拆除已涉及原告方重大权益，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、三十七条、三十八条、第四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。本案中，虽然原、被告之间签订的“牌头镇畜禽养殖场关停、拆除协议”中有原告自行拆除养殖场建筑物的约定内容，但该协议系被告已将原告养殖场建筑物强制拆除后才补订的。即使原、被告就养猪场内的建筑物如何处置作过自行拆除或强制拆除的约定，但因原告的涉案建筑物已涉及原告方重大权益，如果被告需对原告养猪场的建筑物实施强制拆除的，仍应依法履行相应的行政强制程序和手续，并通过行政非诉途径解决。本案被告在实施行政强制拆除前除了仅作出、送达过一份关于关停李国阳畜禽养殖场的通知外，均未履行过其他的行政强制程序，就直接将原告的养殖场建筑物实施强制拆除，剥夺了原告的陈述和申辩的权利，申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，故被告强制拆除原告养猪场建筑物的行政行为程序不当，依法应予撤销。但鉴于被告强制拆除的行政行为已实际执行，已不具有可撤销的内容，故对该行政行为应确认违法。原告请求法院确认被告强制拆除原告位于诸暨市牌头镇小砚石村（三国到地自然村）养猪场建筑物行政行为违法的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。
四、原告提出的行政赔偿请求依据是否充分。从法庭调查可以证实涉案建筑物属于违法建设事实清楚，被告实施强制拆除后残存的建筑材料仍在原处，并不妨碍原告随时取回。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定，原告请求被告赔偿原告被拆农用设施及猪粪发酵池计300000元损失的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，
判决如下：
一、确认被告诸暨市牌头镇人民政府于2014年6月30日强制拆除原告李国阳位于诸暨市牌头镇小砚石村（三国到地自然村）一处养殖场建筑物的行政行为违法；
二、驳回原告李国阳的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告暨市草塔镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。[在递交上诉状之日起7日内先预缴上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，帐号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。逾期按自动撤回上诉处理]。
审 判 长 赵志明
审 判 员 谢荣兴
人民陪审员 高维英
二〇一六年六月三日
书 记 员 胡 萍附录：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 关注微信公众号“”