浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终364号上诉人（原审原告）苍南县龙港镇下垟郑村民委员会，住所地苍南县龙港镇西四街下垟郑路路口。法定代表人郑信海，主任。委托代理人倪立赶、金纯纯，北京德恒（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住苍南县灵溪镇人民大道555号。法定代表人黄荣定，县长。委托代理人陈锡文，苍南县人民政府工作人员。委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。苍南县龙港镇下垟郑村民委员会（以下简称下垟郑村）诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）土地行政决定一案，温州市中级人民法院于2016年3月11日作出（2015）浙温行初字第346号行政裁定。下垟郑村不服，向本院提出上诉。本院于2016年4月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月31日公开开庭审理了本案。上诉人下垟郑村的委托代理人倪立赶，被上诉人苍南县政府的委托代理人陈锡文、陈立启到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2011-2012年间，苍南县政府作出苍政地[2011]25号《关于同意郑裕块等4户个人建房的批复》、苍政地[2011]26号《关于同意郑增乐等16户个人建房的批复》、苍政地[2012]297号《关于同意顾孟雷等13户13间个人建房用地的批复》，郑裕块等33户获得33间个人建房审批。申报人郑裕块等33人（乙方）与下垟郑村（甲方）分别于2010年1月、2012年4月签订协议书，注明“甲方借用乙方姓名上报需要，不作地基安排，由集体统一安排”，约定每位申报人获得880元、1880元不等的指标红包和3200元、5200元不等的过户红包。2015年1月5日，苍南县政府以个人建房在报批中存在弄虚作假、骗取批准等行为为由，作出《关于撤销苍政地〔2011〕25、苍政地〔2011〕26、苍政地〔2012〕297号文件的决定》（苍政发〔2015〕1号文件），分别撤销同意郑裕块等4户、郑增乐等16户、顾孟蕾等13户个人建房的批复。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。2015年1月5日，苍南县人民政府作出《关于撤销苍政地〔2011〕25、苍政地〔2011〕26、苍政地〔2012〕297号文件的决定》（苍政发〔2015〕1号文件），分别撤销同意郑裕块等4户、郑增乐等16户、顾孟蕾等13户个人建房的批复。该批复是针对郑裕块等33户作出的，原告不是该行政行为的相对人，被诉行政行为也没有对原告设定权利义务。原告与郑裕块等33户之间的民事法律关系，并非行政机关作出撤销决定时必须审查的内容，原告与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系。因此，下垟郑村不具有原告诉讼主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告下垟郑村的起诉。下垟郑村上诉称：
一、上诉人具备原告主体资格，事实依据与法律依据充分，一审判决的认定明显错误。《行政诉讼法》第二十五条第一款所述的“有利害关系”即存在“法律上的利害关系”，“法律上的利害关系”应理解为具体行政行为对其权利义务产生了直接的实际影响。上诉人作为本案被撤销行政许可的宅基地所有权人，被诉行政行为对土地的使用权人进行了变更，对上诉人的合法财产权产生了直接的实际不利影响，上诉人与本案行政行为有直接的利害关系。
二、被上诉人作出本案诉争土地行政决定的理由不能成立，33位村民的个人建房报批中不存在弄虚作假、骗取批准的行为。本案诉争行政决定涉及的33位下垟郑村村民确实符合用地报批资格，有苍南县国土资源局发出的苍土资函[2015]38号文件予以确认；同时村民申请报批个人建房资格时提交的相关材料均为真实材料；申报及审批的程序均合乎法律规定，故本案不存在弄虚作假、骗取批准的行为。村民申请个人建房与其之后的使用权行使是两个独立的行为，不应混同。村民获批个人建房用地后将土地交由上诉人进行统筹安排与利用，是村民自由处置其土地使用权的方式之一，不应受到干涉。上诉人与开发商郑继德协议合作引进资金进行房产开发建设，属于合作开发村集体房屋行为。这种合作方式在温州有相当的普遍性，无法律明确禁止该种合作形式。
三、被上诉人作出本案诉争土地行政决定的程序严重违法，被上诉人作出该决定后未依法对相关人员告知救济途径或进行通知送达。本案讼争行政决定属于对行政许可的撤销，相关法律未对撤销行政许可的程序作出明确规定，但是基于《行政许可法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序”的基本原则，撤销行政许可同样应对相关利害关系人履行告知义务。《行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案诉争土地行政决定涉及重大财产权的行政许可的撤销，被上诉人在作出该决定时没有任何告知程序。上诉人和33位村民作为与该决定有密切利害关系的主体都没有收到任何通知，甚至连最后的撤销文件都没有对上诉人和村民进行送达。请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。苍南县政府答辩称：
一、一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。答辩人苍南县政府作出的被诉《决定》（苍政发[2015]1号文件），分别撤销同意郑裕块等33户村民个人建房的批复。该批复是针对郑裕块等33户村民作出的，上诉人不是该行政行为的相对人，被诉行政行为也没有对被答辩人设定权利义务，上诉人与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，继而也不具备行政诉讼的原告资格。
二、上诉人的上诉理由不能成立。上诉人以自己是土地的所有权人、与申请建房户和开发商之间签订有借用名义协议和其他协议，被诉的行政行为影响其相应利益等为由，认为被诉的行政行为与其之间具有法律上的利害关系。上述观点完全不能成立。上诉人所称的利益是非法利益，不受法律保护。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。庭审中，双方当事人围绕着上诉人下垟郑村是否具备提起本案行政诉讼的原告主体资格的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人苍南县政府于2015年1月5日作出的被诉苍政发[2015]1号文件分别撤销了郑裕块等4户、郑增乐等16户、顾孟蕾等13户个人建房的批复，而非针对上诉人下垟郑村作出，故上诉人并不是被诉行政行为的相对人，被诉行政行为对上诉人的合法权益亦不产生实际影响。二审期间，上诉人提出其系涉案土地的所有权人并且上诉人与申请建房户和开发商之间签订了相关协议，故其与被诉行政行为有利害关系。
本院认为，被诉行政行为系撤销建房申请的行为并未对上诉人的土地所有权产生实际影响，上诉人据此认为其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系的理由不能成立。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理
审判员 马良骥
二〇一六年六月二日
书 记 员 韦若莎 更多数据：搜索“”来源：