浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终274号上诉人（原审被告）宁波市鄞州区人民政府，住所地宁波市鄞州区新城区惠风东路568号。法定代表人陈国军，区长。委托代理人郑秋妍，宁波市鄞州区人民政府工作人员。委托代理人谢恩斌，浙江共业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄维，女，1965年9月10日出生，汉族，住宁波市海曙区。委托代理人黄靓巧，女，1989年5月8出生，汉族，住宁波市海曙区。黄维诉宁波市鄞州区人民政府（以下简称鄞州区政府）城建政府信息公开一案，宁波市中级人民法院于2015年12月28日作出（2015）浙甬行初字第214号行政判决。鄞州区政府不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月16日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年5月12日公���开庭审理了本案。上诉人鄞州区政府的委托代理人郑秋妍、谢恩斌，被上诉人黄维及其委托代理人黄靓巧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2015年7月15日，被告收到原告提出的2份信息公开申请，申请公开内容为：原宁波市鄞州区长丰开发建设管理委员会（原系被告派出机构，现更名为宁波市鄞州区长丰开发建设指挥部，性质为临时机构）授权宁波长丰建设开发有限公司对位于宁波市鄞州区钟公庙街道宁南北路金家漕5号（宁南北路477号）街景房进行招商引资和出租的“授权委托书”。为确定该2项信息是否存在，被告向宁波市鄞州区长丰开发建设指挥部和宁波长丰建设开发有限公司作了查询，反馈意见为该2项信息在该2家单位不存在。2015年7月30日，被告以办公室名义作出鄞政办信[2015]51号《政府信息依申请公开答复书》（以下简称《答复书》），并邮寄给原告。
原告不服，于2015年8月27日向本院提起行政诉讼。另查明，原告系宁波市鄞州区钟公庙街道宁南北路金家漕5号（宁南北路477号）街景房承租人，房产产权单位为宁波市鄞州区长丰开发建设指挥部，授权出租单位为宁波长丰建设开发有限公司。原审法院认为，信息公开工作由行政机关信息公开工作机构具体负责是行政机关内部的工作安排，信息公开工作机构在信息公开法律关系中不具有行政主体资格。信息公开工作机构以自己名义对外作出信息公开决定属于行政内部越权行为，应当认定无效。被告的办公室以自己名义所作出的被诉城建政府信息公开行为，应当依法予以撤销。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定，被告拒绝向原告提供政府信息的应当对拒绝的根据……举证。宁波市鄞州区钟公庙街道宁南北路金家漕5号（宁南北路477号）街景房的产权单位为宁波市鄞州区长丰开发建设指挥部，授权出租单位为宁波长丰建设开发有限公司，按理应当存在“授权委托文书”。在此情况下，被告认为“授权委托文书”不存在，应当提供相应的检索材料用以证明“授权委托文书”在客观上并不存在。被告提供的2份《关于黄维申请鄞州区政府公开信息的情况说明》，未能体现检索过程，不能证明“授权委托文书”在客观上并不存在，其所作出的被诉土地政府信息公开行为应被推定为认定事实不清，应当予以撤销。据此判决：
一、撤销被告鄞州区政府于2015年7月30日作出的鄞政办信[2015]51号政府信息依申请公开答复行为；
二、责令被告鄞州区政府于本判决生效后十五个工作日内重新作出政府信息公开答复行为。鄞州区政府上诉称：
一、一审判决关于“信息公开工作机构以自己名义对外作出信息公开决定属于行政内部越权行为，应当认定无效，被告的办公室以自己名义所作出的被诉城建政府信息公开行为，应当依法予以撤销”的认定属于适用法律错误，上诉人不服，理由如下：1、尽管案涉《答复书》盖的是上诉人办公室的印章，但该答复书已经通过送达给被上诉人（信息公开申请人）的形式实际外化为上诉人对外的具体行政行为，并成为行政诉讼的可诉对象。被上诉人提起诉讼时已将此答复行为认定为是上诉人的行为，上诉人一审程序中也始终认可此答复行为系上诉人对外作出并承受相应法律后果。在此情况下，即使《答复书》形式上可能存在一定瑕疵，也不应被认定为“行政内部越权行为，应当认定无效”。一审对此认定没有法律依据。2、一审判决已查明并认定鄞州区人民政府办公室作为鄞州区政府的信息公开工��机构具体承办本行政机关的信息公开事宜的事实。在本案中，作为信息公开工作机构的办公室直接对外作出了具体行政行为，根据《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，在确定被告时直接确定上诉人鄞州区政府为被告，但并无法律规定可将此种行为直接认定为越权及无效。3、政府日常的行政管理过程中，存在着大量以行政机关内设部门或科室名义对外作出且未加盖行政机关本身公章的行政行为。对于这些行为，无论是行政相对人还是该行政机关本身均理解为系该行政机关的对外行为。若一审判决的认定成例，则诸多的此类行为，均可能因形式上的瑕疵直接被认定为内部越权继而认定无效并予以撤销，这将会给原本可以相对稳定的行政关系带来冲击，也会对行政审判尺度的一致性造成冲击。
二、一审判决关于��告提供的证据“未能体现检索过程，不能证明”授权委托文书“在客观上并不存在，其所作出的被诉政府信息公开行为应推定为认定事实不清，应当予以撤销”的认定属于事实认定错误。理由如下：1、被上诉人申请获取的政府信息是“授权委托文书”本身的书面材料，而非是否曾经授权过的事实信息（有关是否存在授权委托关系的事实信息，在申请人与长丰开发建设指挥部及长丰建设开发有限公司的民事诉讼中已有相关认定，被上诉人已经知晓）。故上诉人要查询和检索的信息内容和载体是明确的，就是关于宁波市鄞州区长丰开发建设管理委员会授权宁波市长丰建设开发有限公司位于钟公庙街道宁南北路金家漕段5号街景房（宁南北路477号）房屋出租授权委托书及招商引资委托书。经向该委托事项的委托方和受托方查询，均无相应的授权委托文书存在。2、被上诉人提供的《房屋产权证明》上有关委托授权情况的记载，并不能推断出必然曾经存在过相应书面“授权委托文书”的结论。该《房屋产权证明》出具当时的目的系用于承租户办理工商登记等手续所需，本身仅是一份情况说明文件，不能证明存在书面委托书的事实。3、在上诉人已经提供了委托方和受托方双方各自明确的检索结果说明后，一审法院仍认定上诉人未体现检索过程，客观上无限加大了上诉人的检索证明义务。“授权委托文书”并非行政机关正式对外发文的有序列编号的政府公文，上诉人通过向委托关系双方查询检索并提供查询结果的方式已完成了查询检索和诉讼举证责任。从举证规则看，一方主张事实存在（有书面委托材料）一方主张事实不存在（无书面委托材料）的时候，客观上讲主张事实不存在的一方是无法穷尽手段来证明书面委托材料“不存在”的状态。4、根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款的规定，本案中被上诉人主张该信息由上诉人制作和保存且已经提供了相关线索的，可以申请人民法院调取证据。故一审法院应根据相关申请进行调取或一审中向原审原告释明该项申请权利启动人民法院调取证据程序。一审程序中，被上诉人未提出过调取证据申请，人民法院也未依照职权调取证据，而是直接判决以加重了上诉人举证责任的方式，进而因客观上的举证不能推定上诉人信息公开行为事实不清撤销上诉人的信息公开行为，上诉人难以服判。请求二审法院撤销原判，依法改判。黄维在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。
一、原审法院认定信息公开工作机构以自己名义对外作出决定属于行政内部越权行为，���当无效。上诉人的办公室以自己名义所作出的被诉城建政府信息公开行为，应当依法予以撤销，事实清楚，依据充足、适用法律正确。
二、原审法院所作判决认定事实清楚，依据充足。1、宁波市鄞州区长丰建设开发指挥部与宁波长丰建设开发有限公司两者之间是政府与企业关系，宁波市鄞州区长丰建设开发指挥部与宁波长丰建设开发有限公司是授权委托人与被委托人的法律关系。依据浙江省行政规范文件管理办法规定，上诉人行使对外授权，应当制作授权委托文书，并备案存档。而上诉人却告诉答辩人上述信息不存在，于法无据。2、案涉《房屋产权证明》是上诉人派出行政机构作出。其性质本身属于政府信息。结合宁波市鄞州区钟公庙街道宁南北路金家漕5号街景房授权宁波长丰建设开发有限公司出租的事实，能够证明上诉人制作或者获取、保存过授权委托书的��实。3、上诉人在原审期间提供委托方和受托方两份政府公开信息的情况说明，未能体现委托方和受托方进行检索过程，不能证明被上诉人申请的“授权委托文书”不存在。由于委托方和受委托方与本案有直接利害关系，不能排除委托方和受托方故意隐瞒事实可能。上诉人仅向原审提供委托方和受托方出具情况说明书面材料，是不能证明上诉人进行过具体检索的事实，也不能证明答辩人申请的“授权委托文书”不存在。请求二审法院驳回上诉，维持原判。庭审中双方当事人围绕着上诉人鄞州区政府于2015年7月30日作出的鄞政办信[2015]51号政府信息依申请公开答复行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例��）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，被上诉人黄维向上诉人鄞州区政府申请公开的“关于宁波市鄞州区长丰开发建设管理委员会授权宁波长丰建设开发有限公司位于钟公庙街道宁南北路金家漕段5号街景房（宁南北路477号）的房屋出租授权委托书及招商引资委托书”系鄞州区政府一方作为房屋所有权人行使权利形成的相关法律文书，并非《条例》第二条所指的履行对外管理职责过程中形成的信息。故上诉人鄞州区政府于2015年7月30日作出的被诉《答复书》将上述两项信息视为政府信息并作出答复，缺乏事实和法律依据，原审判决予以撤销的理由虽不当，但结论正确。鄞州区政府办公室以自己的名义作出被诉《答复书》应视为程序瑕疵，原审法院认为其属于行政内部越权行为，于法无据。由于被上诉人黄维申请上诉人鄞州区政府公开的信息不属于《条例》所指的政府信息，故原审法院责令其于原审判决生效后十五个工作日内重新作出政府信息公开答复行为不当，依法应予纠正。故原审法院适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，
判决如下：
一、撤销宁波市中级人民法院（2015）浙甬行初字第214号行政判决第二项“责令被告鄞州区人民政府于本判决生效后十五个工作日内重新作出政府信息公开答复行为”；
二、维持宁波市中级人民法院（2015）浙甬行初字第214号行政判决第一项“撤销被告鄞州区人民政府于2015年7月30日作出的鄞政办信[2015]51号政府信息依申请公开答复行为”。本判决为终审判决。
一、二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人宁波市鄞州区人民政府负担。
审 判 长 马惟菁
代理
审判员 马良骥
代理
审判员 蒋国华
二〇一六年六月二日
书 记 员 韦若莎 关注微信公众号“”