浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终377号上诉人（原审原告）赖养球，女，1953年12月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。委托代理人邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人毛江平，县长。委托代理人金国宛，岱山县国土资源局工作人员。委托代理人王焦山，浙江蓬星律师事务所律师。赖养球诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）土地行政登记一案，舟山市中级人民法院于2016年3月8日作出（2015）浙舟行初字第55号行政裁定。赖养球不服，向本院提起上诉。本院于2016年4月13日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人赖养球的委托代理人邱友康，被上诉人岱山县政府的委托代理人金国宛、王焦山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院
经审理认定：2015年4月19日，原告赖养球向被告岱山县政府提出《要求确认（确定）土地使用权申请》，要求被告岱山县政府确认衢山镇枕头山村前进路101号房屋南面112平方米的土地使用权及前进路101号房屋北面靠西土地使用权归属原告所有，并要求被告岱山县政府收到该申请之日起7日内给予书面答复。被告岱山县政府收到该申请后，未给予答复。2015年12月8日，被告岱山县政府作出《关于赖养球要求就其房屋南面土地使用权确权登记的答复》（以下简称《答复》），对原告于2015年4月19日的申请事项予以了答复，告知其“由于到目前为止你提供的材料中既没有人民政府批准的用地文件，也没有集体农用地使用合同，故不予登记。”原告不服该答复，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2014年6月20日，原告赖养球向被告岱山县政府提出《要求确认土地使用权申请》，要求确认衢山镇枕头山村前进路101号南面112平方米土地使用权及其至牛舍土地使用权属申请人所有。被告岱山县政府收到申请后，于2014年10月14日作出告知书并送达给原告，告知原告其已将该申请交于岱山县国土资源局具体承办。岱山县国土资源局分别于2014年10月14日、2014年10月20日向原告出具了《土地登记确权通知书》、《土地登记补正通知书》，告知原告办理登记需提供的申请材料和补正申请材料。
原告对岱山县国土资源局作出的上述两份通知行为不服，于2015年2月27日诉至舟山市定海区人民法院，要求撤销两份通知，并判令岱山县国土资源局履行登记法定职责。舟山市定海区人民法院于2015年4月13日作出（2015）舟定行初字第9号生效判决，驳回了原告的诉讼请求。原审法院认为，原告赖养球曾就涉案土地使用权登记事项于2014年6月20日向被告岱山县政府提出申请，被告岱山县政府通过其职能部门岱山县国土资源局就登记所需申请材料向原告进行了告知，原告认为无需提供、也无法提供“集体农用地使用合同”，于2015年4月19日再次以同一申请事项、同一材料向被告岱山县政府提出申请，被告岱山县政府对此出具被诉《答复》的行为系对原告重复申请的再次告知，未对原告的权利义务产生实际影响，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围，鉴于本案已经立案，故对原告的起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回原告赖养球的起诉。赖养球上诉称：
一、上诉人虽以同一申请事项、同一材料向被上诉人再次提出申请，但申请的法律关系已不同，不属于重复申请。一审法院的理解属重大误解。上诉人土地权属来源是通过转让取得，属于变更登记法律关系，故上诉人第一次申请要求初始登记不正确，并被2015舟定行初字第9号生效判决驳回了诉讼请求，但判决也明确告知了上诉人救济途径，“原告仍应通过土地所有权和使用权确权途径解决”。上诉人的第二次申请所涉法律关系已不同，属于申请确权且确定土地所有权和使用权法律关系，包括变更登记。依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”，《浙江省确定土地所有权和使用权若干规定》第三条“县级以上人民政府是土地所有权和使用权的确定机关。县级以上土地管理部门具体承办土地所有权和使用权的确定工作”的规定，《要求确认（确定）土地使用权申请》应由被上诉人受理并作出行政确定行为。而被上诉人对该申请既没有受理，也没有交由国土局具体承办，更没有作出行政确定行为，属不履行法定职责。故上诉人起诉请求撤销被诉《答复》，并判令其对上诉人通过转让取得的涉案土地使用权进行确权登记，符合《土地登记办法》第六十二条“当事人签订土地权利转让的协议后，可以按照约定持转让协议申请预告登记”之规定。
二、上诉人申请土地确权属于集体农用地使用权变更登记，被诉《答复》认为上诉人应提供人民政府批准用地文件和集体农用地使用合同，毫无法律根据。上诉人使用涉案土地使用权，一开始就经枕头村同意并实际使用了20多年，且部分土地已建房使用，被诉《答复》无权否认上诉人已取得涉案土地使用权的事实。上诉人对已取得的该块土地使用权从未提出过任何异议，也不存在任何争议，有异议的是案外人徐国锋。因此，应向具有土地调查管辖权的土地管理部门提出申请，并提交相关证据材料的应当是徐国锋，而不是被诉《答复》认为的上诉人。对土地使用权发生争议的调查管辖权应是土地管理部门，而不是人民法院。故被上诉人提供的民事判决确认“现该块土地应由案外人徐国锋家庭承包使用”的说法，是司法权超越了行政权，不能作为确认本案涉及的土地使用权争议的合法有效证据与依据。原审裁定对被上诉人上述理由未进行全面评析，不符合人民法院审理行政案件以事实为根据，以法律为准绳，对行政行为是否合法进行审查的原则。综上所述，被诉《答复》告知上诉人不受理、不作出行政确定行为，不进行变更登记属不履行法定职责，侵犯了上诉人的土地变更登记权利，应属违法。原审裁定以被诉《答复》“未对原告的权利义务产生实际影响”为由，驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法错误。请求撤销一审裁定和被上诉人作出的被诉《答复》，并裁定原审法院受理立案，重新审理。岱山县政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：
一、对岱山县衢山镇枕头山村前进路101号前面约120平方米土地的来源及过程等事实，一审法院认定清楚。
二、一审法院裁定认定事实清楚，符合法律规定。上诉人于2014年6月间曾向答辩人提出土地确权申请，答辩人根据职能将该申请事项转交岱山县国土资源局答复、办理，岱山县国土资源局于2014年10月14日、10月20日向上诉人发出了《土地登记确权通知书》、《土地登记补正通知书》，但上诉人并没有按通知内容补交相关材料，并就该两份通知内容向法院提起行政诉讼，法院最终驳回了上诉人的诉讼请求。2015年4月19日，上诉人再次向答辩人提出与2014年6月20日内容相同、证据相同的申请，答辩人依职权于2015年12月8日再次答复，该答复内容主要有三点：一是前往实地进行查看和对事实的了解说明，二是强调相关法律法规的规定，三是应当提供必要的证据，上述内容充分说明该答复系对岱山县国土资源局2014年10月14日、10月20日发出的《土地登记确权通知书》、《土地登记补正通知书》的再次说明和强调。答辩人于2015年12月8日作出的《答复》虽然系答辩人的行政行为，但《答复》的内容对上诉人的权利义务不产生任何实际影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，该行为不属于人民法院行政诉讼的审理范围。综上所述，一审裁定认定事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。庭审中，双方当事人围绕上诉人赖养球的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案被诉《答复》系被上诉人岱山县政府针对上诉人赖养球于2015年4月19日提交的《要求确认（确定）土地使用权申请》作出。就涉案土地使用权，上诉人赖养球曾于2014年6月20日向岱山县政府提出过《要求确认土地使用权的申请》，本次申请系第二次提出。上诉人在一审庭审中经法庭询问明确表示，上述两次申请均系要求被上诉人对涉案土地使用权进行登记。被上诉人收到第一次申请后，即转交给岱山县国土资源局承办。岱山县国土资源局收到申请后，先后向上诉人发送了《土地登记确权通知书》和《土地登记补正通知书》，后一份通知要求上诉人在收到通知5日内按要求补正相关资料，逾期视为撤回申请。对第二次申请，被上诉人直接作出被诉《答复》，告知上诉人“由于到目前为止你提供的材料中既没有人民政府的批准用地文件，也没有集体农用地使用合同，故不予登记。”从上述事实来看，虽然两次申请的请求事项相同，但对上诉人第一次申请作出两份通知的是岱山县国土资源局，而对第二次申请作出《答复》的是被上诉人；上述两份通知仅对申请作出了程序性处理，而被诉《答复》作出的是不予登记的实体性处理，即两次处理的主体不同、结果不同。故原审法院以被诉《答复》与两份通知系重复处理行为为由，驳回上诉人的起诉，理由不能成立。但根据《土地登记办法》第三条第二款、第十二条、第十四条以及第十八条的规定，土地登记申请应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出，并由国土资源部门决定是否予以受理。对予以受理，但经审查不符合登记条件的，应由国土资源部门作出不予登记决定；符合登记条件的，则由国土资源部门报经同级人民政府批准登记造册，并核发土地权利证书。故被上诉人岱山县政府不具有对上诉人的土地登记申请作出不予登记决定的法定职责，被诉《答复》对上诉人不具有约束力，对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属行政诉讼的受案范围。故原审裁定驳回上诉人的起诉，结论正确，对存在问题本院予以指正。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。岱山县政府认为被诉《答复》中“不予登记”系笔误，应为“不予受理”，但其在庭审中所作解释不能支持其上述主张，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理
审判员 马良骥
二〇一六年六月二日
书 记 员 韦若莎 微信公众号“”