广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2016)粤行终216号
上诉人（原审原告）：江门市晋伟丰纸业有限公司。住所地：江门市新会区会城沙岗乡果元坑（土名）工业区。
法定代表人：李景初。
委托代理人：李丽筠、钟锦泉，该公司工作人员。
被
上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府。住所地：江门市新会区会城同庆路*号。
法定代表人：文彦，区长。
委托代理人：黎国杰，江门市新会区会城街道办事处工作人员。
委托代理人：李静染，广东良匠律师事务所律师。
上诉人江门市晋伟丰纸业有限公司（下简称晋伟丰公司）因诉被上诉人江门市新会区人民政府行政不作为一案，不服广东省江门市中级人民法院(2015)江中法行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院
经审理查明：2007年12月20日，晋伟丰公司与沙岗村委会签订《租赁场地合同书》，由晋伟丰公司租赁沙岗村委会位于果元坑（土名）工业区的土地经营企业，租赁期限至2019年12月31日。2012年10月8日，江门市新会区“三旧”改造办公室作出新三旧办认[2012]1号《“三旧”改造项目认定书》，认为“沙岗村委会申请的位于会城街道沙岗村果元坑工业区的沙岗村旧厂房改造项目，符合有关‘三旧’政策的规定，经报新会区政府批准，同意该项目按照‘三旧’改造的政策进行改造”。2013年6月9日，广东省国土资源厅作出粤地政[2013]225号《广东省国土资源厅关于江门市新会区会城街道办事处沙岗村民委员会“三旧”改造方案的批复》，“同意江门市人民政府上报的沙岗村委会旧厂房‘三旧’改造方案。同意将位于新会区会城街道沙岗村果园坑工业区的3.2443公顷旧厂房集体建设用地完善历史用地征收手续。”2014年2月22日，沙岗村委会向晋伟丰公司送达《解除租赁关系通知书》。同年11月4日，沙岗村委会以土地租赁合同纠纷为由起诉晋伟丰公司至江门市新会区人民法院。2014年12月1日，晋伟丰公司与江门市巴利恩声学工程有限公司、江门市新会区会城金隆铁花工艺厂、江门市新会区锦城锻钢厂以及李德兴等五申请人，共同向新会区政府邮寄提交了《行政协调申请书》，请求为五家企业与沙岗村委会因“三旧改造”征地拆迁的补偿方案进行协调。12月2日，新会区政府签收了该邮件。12月11日及15日，江门市巴利恩声学工程有限公司、江门市新会区会城金隆铁花工艺厂、江门市新会区锦城锻钢厂以及李德兴等4家单位及个人陆续与沙岗村委会签订了《搬迁补偿协议书》。2015年8月26日，晋伟丰公司以新会区政府收到其《行政协调申请书》后没有作出行政行为为由，向原审法院提起诉讼，请求确认新会区政府行政不行为违法以及责令新会区政府履行法定职责作出协调处理。在开庭审理后，新会区政府于2015年11月5日组织晋伟丰公司、沙岗村委会、会城街道办等相关单位召开协调会，但没有达成一致意见。2015年11月25日，新会区政府作出《行政协调终结告知书》并送达晋伟丰公司。庭审中，新会区政府称在2014年5月、7—8月以及2015年7月均与晋伟丰公司进行过协商。晋伟丰公司则确认在2014年12月1日提交《行政协调申请书》之前，会城街道办工作人员就涉案补偿问题与晋伟丰公司进行过协商，在2015年8月，是晋伟丰公司李丽筠的亲属主动找新会区政府，新会区政府工作人员才与李丽筠在电话里商谈过相关事宜。原审法院认为，本案系不履行法定职责纠纷。本案的争议焦点是新会区政府对于晋伟丰公司提出的申请是否存在不履行法定职责的情形。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，沙岗村委会对旧厂房进行改造项目，是沙岗村委会集体所有的土地通过相关征收手续转变为国有建设用地后，由沙岗村委会自行改造开发的项目，因此不涉及对地上附着物的征收及处分问题。因此，晋伟丰公司与沙岗村委会因改造过程中涉及对地上物的补偿存在争议，不适用《土地管理法实施条例》第二十五条的规定。但是，根据江门市人民政府江府[2010]1号《关于印发江门市推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的指导意见的通知》第三点第（三）项关于“实施主体”的规定：“各市、区政府为推进‘三旧’改造的第一责任主体，要相应成立‘三旧’改造工作领导小组……组织实施辖区‘三旧’改造工作，协调解决辖区内‘三旧’改造工作过程中出现的问题”。新会区政府对于该辖区内“三旧”改造工作过程中出现的问题，负有协调的职责。在本案中，就晋伟丰公司与沙岗村委会关于地上建筑物的补偿争议问题，在晋伟丰公司没有提交《行政协调申请书》前，会城街道办作为新会区政府的派出机关，已就本案纠纷对晋伟丰公司开展了协调工作。且在晋伟丰公司起诉后，新会区政府也组织了晋伟丰公司与沙岗村委会就涉案纠纷进行协调，新会区政府作为县级政府，为了妥善解决对其辖区内的“三旧”改造项目引发的争议，已经履行了协调职责。至于晋伟丰公司就涉案补偿争议，可遵循其他法律途径寻求救济。据此，晋伟丰公司起诉请求新会区政府补做协调工作，事实及法律依据不足，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告江门市晋伟丰纸业有限公司的诉讼请求。
上诉人江门市晋伟丰纸业有限公司不服原审判决，向本院上诉称：
一、原审判决认定事实不清。被上诉人根本没有在2014年5、7、8月以及2015年7月与上诉人进行过协商。被上诉人也未能提交证据证明曾经协调过，原审判决未经查证认定错误。被上诉人在庭审中才提交《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》等规范性文件，不属于法律依据，且未在举证期限内提出，未经质证，原审判决便采纳违法行政诉讼法第四十条的规定。
二、原审判决适用法律错误。原审判决认为本案不涉及对地上附着物的征收及补偿问题，不适用《土地管理法》第二十五条的规定是错误的。根据《土地管理法》第二条第四款、第二十五条第三款的规定，涉案土地在征收前处于违法没有完善工业用地手续的状态，省国土厅根据省政府三旧改造政策批准江门市人民政府征收转变为国有用地，并指定由江门市人民政府按照《改造方案》组织实施。征地主体应当是江门市人民政府，被上诉人作为江门市人民政府的派出机关，设立了三旧改造领导小组，对组织实施征收涉案土地的第一责任，是制定补偿安置标准的法定主体。涉案征地补偿争议的解决，是征地过程中行政协调的一个环节，并非征地后改造开发建设中的事项。上诉人对村委会的补偿标准有争议经协调无果提出本案申请符合法定程序，应当适用《土地管理法》第二十五条的规定，原审判决未适用该条款适用法律错误。被上诉人属于县级以上人民政府，根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具有协调的职责，会城街道办属协调行为实施主体但不具有行政主体资格，其协调行为应属无效。被上诉人于2014年12月2日收到《行政协调申请书》，没有按照《信访条例》规定的60日及时办结，也没有答复，拖延至起诉后才于2015年12月作出行政协调。依据《行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，原审判决没有根据诉讼请求判决确认行政行为违法遗漏诉讼请求，适用法律错误。
三、请求审查的规范性文件部分内容与法律法规相抵触。粤府[2009]78号文第五条第（十五）项的规定完全脱离了《土地管理法》及其实施条例规定由市、县人民政府组织实施的规定，与《珠江三角洲地区发展改革规划纲要》（2008-2020）相抵触，导致了下级文件盲目跟随，隐瞒征地公告，违法评估，自行制定搬迁补偿标准，非法获利，其规定没有法律基础，不具有实用性和可操作性。由新会区制定的《新会区推进三旧改造工作实施细则》（试行）第三条未经有关部门核准和通过便执行不合法，应予撤销。综上所述，上诉请求：
一、确认会城街道办的协调行为无效；
二、请求确认广东省人民政府粤府[2009]78号《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》、江门市人民政府江府[2010]1号《关于印发江门市推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的指导意见的通知》、江门市新会区人民政府办公室新府办[2011]57号《转发〈新会区推进“三旧”改造工作实施细则（试行）〉的通知》等有关规范性文件无效；
三、撤销粤府[2009]78号文第五条第（十五）项、《新会区推进三旧改造工作实施细则》（试行）第三条第1项第四、五款；
四、撤销原判，依法改判；
五、本案一、二审费用由被上诉人负担。
被上诉人江门市新会区人民政府答辩称：
一、被上诉人已经针对上诉人的请求进行了协调，上诉人否认违背客观事实。被上诉人收到包括申请人在内的多个申请人的协调申请，经协调部分单位已经与村委会签订了搬迁协议，因上诉人补偿要求太高，双方进行了民事诉讼，无法达成一致意见。上诉人误解了被上诉人将协调工作交由会城街道办实施协调工作。
二、目前没有法律规定对协调工作的履行有明确的履行期限，本案中被上诉人持续协调并不存在超出履行期限的情况。
三、上诉人认可被上诉人的协调职责，但其认为应适用《土地管理法》第二十五条的规定不符合广东省三旧改造的特殊政策。三旧改造和征收土地并不相同，本案改造的申请主体是当地村委会，支付补偿款也是村委会，补偿事项由村委会和改造地块上的租户协调补偿，不需要到行政机关登记补偿，本案三旧改造不适用《土地管理法》第二十五条的规定。另外，本案属于不履行法定职责纠纷，被上诉人仅需举证履行职责的事实，被上诉人提交的相关文件均是公开的政策性文件，不作为证据使用，无须质证。
四、上诉人的上诉请求已经超过了原审诉求，依法不应予以审查，且与本案中被上诉人是否履行法定职责无关，应当驳回其全部诉讼请求。本院经审查，原审判决认定的事实均有相应的证据支持，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”江门市人民政府江府[2010]1号《关于印发江门市推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的指导意见的通知》第三点第（三）项规定：“各市、区政府为推进‘三旧’改造的第一责任主体，要相应成立‘三旧’改造工作领导小组……组织实施辖区‘三旧’改造工作，协调解决辖区内‘三旧’改造工作过程中出现的问题”。本案中上诉人向被上诉人提交了《行政协调申请书》，请求被上诉人为5家企业与沙岗村委会三旧改造征地补偿方案进行协调，依据上述通知规定，被上诉人对改造工作中的问题有职责进行协调。本案中被上诉人就上诉人请求协调的事项，已经会城街道办，以及被上诉人组织过协调。会城街道办作为被上诉人的派出机关，其组织协调的事项与上诉人请求被上诉人协调的事项为同一事项，上诉人以会城街道办组织协调并非被上诉人组织协调为由，主张被上诉人未履行协调职责的理由不能成立，其诉讼请求确认被上诉人存在不作为，并要求判令被上诉人限期履行法定职责的理由不能成立，依据上述法律规定，其请求应予驳回。原审法院据此驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人上诉提出的第一、二、三项诉讼请求不属于一审判决时上诉人提出的诉讼请求，本院不作审查。综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人江门市晋伟丰纸业有限公司负担。本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理
审判员 方丽达
代理
审判员 付庆海
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 刘 丹 来自：