河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）冀09行初32号原告沧县华亿强新型建材有限公司，住所地沧县张官屯乡张官屯村东。法定代表人仉洪明，经理。委托代理人张忠玉，女，1968年5月15日出生，汉族，住沧县，系仉洪明之妻。被告沧县人民政府。法定代表人吴向东，县长。委托代理人孙伟，国土资源局副局长。委托代理人胡荣俊，河北苍天律师事务所律师。
原告沧县华亿强新型建材有限公司（下称华亿强公司）不服被告沧县人民政府（下称县政府）2015年6月17日作出的《关于印发＜沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案＞的通知》（下称沧县方案）中涉及到关停取缔华亿强公司的部分，于2016年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月14日立案后，于2016年4月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告华亿强公司的法定代表人仉洪明、委托代理人张忠玉、被告县政府的委托代理人孙伟、胡荣俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月，沧县国土资源局起草了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》提交被告县政府，被告县政府于2015年6月8日召开了县长办公会，对沧县国土资源局提交的《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》进行了研究，后县政府于2015年6月19日向各乡（镇）人民政府、县政府有关部门印发了沧县方案，内容有：按照《河北省国土资源厅关于城乡建设增减挂钩试点项目调整、延期、撤销及拆旧地块验收有关问题的通知》和《沧州市开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》以及《沧州市国土资源局关于全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》的要求，为有效改善环境质量，进一步优化整合土地资源，结合我县实际，特制定本实施方案。关停取缔对象及标准，沧县行政区域内现有40座砖瓦窑，关停取缔标准为：将生产设备、烟囱、窑体和水电供应等设施全部拆除视为关停取缔到位。对无建设用地使用手续的3座砖瓦窑，沧县华亿强公司（张官屯乡）、沧县宏源砖厂（薛官屯乡）、沧县张官屯乡刘成庄新砖厂（张官屯乡），由所在地乡（镇）政府负责于2015年8月31日前依法予以取缔，并拆除到位。
原告华亿强公司诉称，沧县方案认定原告属无建设用地使用手续的砖瓦窑，并要求原告于2015年8月31日前拆除到位，认定事实错误，证据不足。事实是原告自1985年6月15日至今一直具有合法的建设用地使用手续，因此被告的行政行为明显错误，侵害了原告的合法权益，为维护法律尊严和原告合法权益，请求法院撤销县政府的沧县方案中关停取缔原告内容的部分。原告向本院提交了下列证据：1、1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》沧建环字［1985］第19号，内容为：张官屯乡政府：你乡张官屯村个体联营建砖厂占地的报告收悉，经报请县政府批准，同意他们利用二百五十亩盐碱地建砖厂一座。投建前先勘测好土层，不准随意扩大面积。合理安排土地。望见批复后，抓紧办理有关事宜，早日建成，尽快发挥经济效益。根据上级有关文件精神，投产后积极交纳排污费。证实原告前身建个体砖厂有占地批复，县政府也有一份。2、2004年沧县法院《关于解决仉洪明上访要求回转执行制砖设备问题的报告》，该报告中县长刘强签了字，仉洪明是砖厂业主，证明县长签字合法。3、2002年2月22日张官屯村委会出具的证明，证明沧县张官屯创业砖厂是仉洪明自己建立。4、2014年4月华亿强公司的税务登记证，证明该公司是个人独资企业。5、2016年2月中共河北省委信访局、河北省人民政府信访局的告知书，告知仉洪明其诉求事项属于行政复议问题，但行政复议机关不收。6、1996年的营业执照等，经营者是赵某，是仉洪明租给赵某后办的手续，土地手续就是1985年的那一份手续，证明砖厂是仉洪明个人的，仉洪明建砖厂不易，仉洪明是残疾人。7、2015年11月10日沧县人民法院公告，证明去年通知霸占仉洪明砖厂的人自动履行判决，去年法院强制执行，但现在人还没有走，该通知给了我民事案件的被告，法院没有执行。8、河北省大气污染防治工作领导小组办公室文件，冀气领办［2015］36号，《关于印发＜河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案＞的通知》规定，关于土地问题，无建设用地手续的，2015年8月31日前取缔关停完成。被告按这个意思做的，砖厂是仉洪明个人的，应当做出另一对待，不能与集体的砖瓦窑混为一谈。
被告县政府辩称，华亿强公司未取得建设用地审批手续，原告至今未向沧县国土资源局申请办理用地审批手续，其用地不合法；关停取缔实心粘土砖瓦窑是贯彻落实上级要求，被告的方案是根据沧州市人民政府《沧州市开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》以及《沧州市国土资源局关于全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》作出的，要求原告于2015年8月31日前拆除到位，是根据2015年河北省关停取缔实心粘土砖瓦窑相关政策和时间节点，结合沧县实际情况制定的，被告的行政行为事实清楚，法律依据正确，程序合法正当，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告县政府向本院提交了以下证据、依据：1、2015年4月22日，沧国土资通字（2015）51号《沧州市国土资源局关于在全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖窑专项行动实施方案》，2015年6月8日县长办公会议纪要，其中会议内容的第一项即为研究实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦工作，会议议定：
一、原则同意县国土局提交的《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》及《沧县砖瓦窑拆除及复垦奖补办法（暂行）》。由县国土局负责，按照会议上提出的意见建议，做进一步修改完善，报县政府有关领导审签后印发实施。发文批示笺，标明发文标题或内容：沧县人民政府关于《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦工作实施方案》的通知，主办单位：政府办，撰稿人：县国土局，核稿人：于亮，机关领导批示，请樊县长阅示，（阅，6月19日）；证实沧县方案系根据沧州市人民政府、沧州市国土资源局文件及要求，经县长办公会议研究后，经过内部程序做出，程序合法。2、冀土监字（1996）58号《河北省土地管理局关于对砖瓦窑用地历史遗留问题的处理意见》，其中内容有：……专项治理中也发现了一些比较突出的问题：一是未经批准擅自占用耕地建砖瓦窑数量大，全省共有1134座，占砖瓦窑总数的18·1%，……处理意见：
一、砖瓦窑补办手续问题。1992年6月21日《河北省墙体材料革新与建筑节能管理暂行规定》（省政府72号令）发布实施以前未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，现在仍具备生产能力的，按建窑缺时的有关规定缴纳有关费用后，可视情况免予处罚，补办用地手续，……具备生产能力和条件的砖瓦窑，对以前已按临时用地批准的，必须于1997年7月31日以前重新办理征占地审批手续，逾期不办的按违法占地处理。证实1996年河北省土地管理局已明确要求各市、县对违法占用土地建设的砖瓦窑补办用地手续。3、冀土函字（1997）28号《河北省土地管理局关于规范砖瓦窑用地管理工作的通知》，其中内容有：建立砖瓦窑用地“两证一书”、“四定两审”管理制度。即《土地使用证》、《采土许可证》、《砖瓦窑土地协议书》，各地建设用地管理部门要认真做好两证的核发和土地协议书的落实工作，要求所有继续生产的砖瓦窑“两证一书”齐全，土地复垦利用措施有保障。9月份省土地局将组织检查各地的具体落实情况。对取土区用地要实行“四定两审”验收制度，对证书不全的责令补办；对复垦不落实的停止审批取土、停产复耕，并视情节依法处理。证实该规范明确要求所有继续生产的砖瓦窑必须“二证一书”齐全，而本案原告并不具备该用地手续。4、1997年9月18日沧县土地管理局做出的《关于抓紧补办砖瓦窑用地手续组卷报批工作的通知》，证实县土地局于1997年已向各乡镇明确下达补办砖瓦窑用地手续组卷工作，原张官屯创业砖厂（原告的前身）未申请补办。5、1982年2月13日国务院发布施行的《村镇建房用地管理条例》第十六条，证实1986年土地管理法实施前，对于农村社队企业、事业单位申请建设土地，须报县级以上人民政府批准。具体审批权限的标准授权省级人民政府作出规定。6、1982年7月3日《河北省村镇建房用地管理实施办法》，第十五条、十七条，证实张官屯乡占地报告批复系沧县城乡建设环境保护局批准的建设项目文件，属项目立项审批，根据规定占地250亩兴办砖瓦厂，应报地区行署或省直辖市人民政府批准，该批复并不是砖瓦窑用地的审批手续。为证实被告执行了以上规定，被告将县辖区内37家具备用地手续砖厂的材料带至法庭，均有两证一书，证实原告没有合法完善的用地手续。庭审中，原告申请证人赵某出庭作证，证明2012年其承包了仉洪明的砖厂，其拿着原告的证据1办理的税务和营业登记证，其认为原告的证据1永远有效，不需要再办理用地手续。经庭审质证，针对原告提交的证据，被告质证认为，证据1内容相对主体为张官屯乡政府，不是发给原告的批复；按照当时规定，用地250亩审批单位为省级政府，批复内容明确要求抓紧办理相关事宜，但此后原告的前身未按相关规定申请办理用地手续，按《村镇建房用地管理条例》、《河北省村镇建房用地管理实施办法》的规定，原告的证据1是主管部门的项目批准，不属于用地批准手续，该证据不能证实原告具备合法的审批手续。证据3、4、6属工商部门登记的文书，不属于合法的用地审批手续，与被告所做的取缔行为不具关联性。证据5和残疾证与本案无关联。照片系文件颁布后实施过程，不属于本案审理范围。行政复议告知书系行政部门对其相关程序的明确告知，无异议。证据7针对的是原告与案外人民事承包合同关系，与本案无关联性。证据2系沧县人民法院报告，庭前原告未提交，被告不同意质证，从内容显示涉及与沧州市通用机械厂的民事案件执行报告，与被告所做的行政行为无关联，不能显示其砖厂经过正常审批手续。针对原告证人出庭作证的证言，被告质证认为，证人经营期间亦未办理土地审批手续。针对被告提交的证据，原告质证认为：被告没有尽到对原告的告知义务，批准手续原告有，一直延续，有什么政策被告应告知原告，被告强词夺理。2015年办砖厂的不是仉洪明，被告将文件给的人不对，仉洪明个人砖厂交给别人了，现在官司还没有执行。对其他砖厂1998年办的手续，土地局的人说找不到我，以这个理由没给我办；他们怎么会找不到我，他们可以去村里，可以找我哥们弟兄。别人办的正常手续，对我办的手续不正常，土地局刁难我，侵害我。别人办手续很好办，1996年到1998年我在家，那时有个工作人员负责砖厂这块，他们办手续交个复印件，办手续告诉我，我必然办去。没有告知我办手续，所以我手续没办。以前我延续这一个手续，没有第二个。被告证据目录中的有的文件我不清楚，被告不告知，我没法按文件办事。经庭审质证，本院对双方提交的证据、依据作如下确认，被告的依据5、6，能够证明1985年开办砖厂需要占地审批手续，但原告没有相应的用地审批手续；依据2、3、4能够证明上世纪九十年代针对砖瓦窑用地历史遗留的审批手续不全问题，沧县土地管理局、河北省土地管理局均要求补办砖瓦窑用地手续；依据1能够证明被告关停取缔原告砖瓦窑在省级规范性文件的依据。原告提交的证据1能够证明在仉洪明开办砖厂前，沧县城乡建设环境保护局对其建砖厂占地项目作了批复，对于其合法性、真实性予以确认。原告提交的依据8，是《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》，该方案规定，对无建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，依法予以取缔，并按照规定标准拆除到位。此项工作在2015年8月31日前完成。对有建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，由所在地政府负责，结合国家淘汰落后产能、土地管理和污染减排等政策，一窑一策，制定关停取缔具体办法并组织实施，确保2015年11月30日前按规定标准拆除到位。1987年1月至1999年1月《土地管理法》颁布实施前已经形成的砖瓦窑用地，且产权清晰、无争议的，可直接纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围。该文是沧州市人民政府、沧州市国土资源局及被告作出行政行为的依据。其他证据，因被告认定的是原告无建设用地使用手续，对于其与本案的关联性不作确认。原告的证人出庭作证的证言，能够证明原告除了1985年的批文外，没有办理用地审批手续。
经审理查明，1985年原告的法定代表人仉洪明欲在本村建砖厂。1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局作出《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》沧建环字［1985］第19号，内容为：张官屯乡政府：你乡张官屯村个体联营建砖厂占地的报告收悉，经报请县政府批准，同意他们利用二百五十亩盐碱地建砖厂一座。投建前先勘测好土层，不准随意扩大面积。合理安排土地。望见批复后，抓紧办理有关事宜，早日建成，尽快发挥经济效益。根据上级有关文件精神，投产后积极交纳排污费。此后，砖厂建成，开始生产，直到2015年6月17日，原告及其前身未办理用地审批手续。2015年4月7日，河北省大气污染防止工作领导小组办公室印发了冀气领办［2015］36号《关于印发＜河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案＞的通知》，该通知规定，对无建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，依法予以取缔，并按照规定标准拆除到位。此项工作在2015年8月31日前完成。对有建设用地使用手续的实心粘土砖瓦窑，由所在地政府负责，结合国家淘汰落后产能、土地管理和污染减排等政策，一窑一策，制定关停取缔具体办法并组织实施，确保2015年11月30日前按规定标准拆除到位。1987年1月至1999年1月《土地管理法》颁布实施前已经形成的砖瓦窑用地，且产权清晰、无争议的，可直接纳入城乡建设用地增减挂钩试点范围。2015年4月22日，沧州市国土资源局根据省及市的布置，发布了《沧州市国土资源局关于在全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖窑专项行动实施方案》。2015年6月，沧县国土资源局起草了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》提交被告县政府，被告县政府于2015年6月8日召开了县长办公会，对沧县国土资源局提交的《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》进行了研究，沧县国土资源局根据县长办公会意见进行了修改，经公文审批后，县政府于2015年6月19日向各乡（镇）人民政府、县政府有关部门印发了沧县方案，内容有：按照《河北省国土资源厅关于城乡建设增减挂钩试点项目调整、延期、撤销及拆旧地块验收有关问题的通知》和《沧州市开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》以及《沧州市国土资源局关于全市国土资源系统开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》的要求，为有效改善环境质量，进一步优化整合土地资源，结合我县实际，特制定本实施方案。关停取缔对象及标准，沧县行政区域内现有40座砖瓦窑，关停取缔标准为：将生产设备、烟囱、窑体和水电供应等设施全部拆除视为关停取缔到位。对无建设用地使用手续的3座砖瓦窑，沧县华亿强公司（张官屯乡）、沧县宏源砖厂（薛官屯乡）、沧县张官屯乡刘成庄新砖厂（张官屯乡），由所在地乡（镇）政府负责于2015年8月31日前依法予以取缔，并拆除到位。
本院认为，1982年2月13日国务院发布施行的《村镇建房用地管理条例》第十六条规定：农村社队企业、事业单位申请建设用地，经社员代表大会讨论通过后，报县级以上人民政府批准。省、地、县三级的具体审批权限和土地补偿的标准，由省级人民政府根据占用土地的质量、数量等具体情况作出规定。社队企业、事业单位申请建设用地，必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图。如果是公社、生产大队占用生产队土地的，还须送交双方签订的土地补偿协议书。如果是有污染的建设项目，还须送交治理方案。根据上条第二款的规定，企业申请建设用地必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，1985年6月15日沧县城乡建设环境保护局《关于张官屯乡张官屯村个体联营建砖厂占地的批复》即是业务主管机关批准的建设项目文件，而不是土地使用权批准文件；上条第一款将省、地、县三级批准用地的权限和土地补偿标准，授权省级人民政府规定。1982年7月3日《河北省村镇建房用地管理实施办法》第十五条规定：社队企业、事业单位申请建设用地，必须送交县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，以及与被占地生产队签订的用地补偿协议书。有污染的建设项目，还必须送交经环境保护部门审查同意的“三废”治理方案。占地不足三亩的，由公社管理委员会审查，报县级人民政府批准；三亩以上不足十亩的，经县级人民政府审查，报地区行署或省辖市人民政府批准；十亩以上的报省人民政府批准。第十七条规定：社队兴办砖瓦厂，应充分利用不宜种植的土丘、山坡取土，一般不得占用耕地。确需占用耕地的，必须有恢复种植或用于其他生产（如养鱼、植藕等）的切实措施。占地不足五亩的，报县级人民政府批准：五亩以上的，报地区行署或省辖市人民政府批准。占用期间，按该队耕地平均年产值每年补偿，用后继续耕作退还集体。根据以上规定，砖瓦厂占地，必须要有县级以上人民政府的用地批准文件，且要有县级以上业务主管机关批准的建设项目文件和建设项目占地平面图，本案中，原告及其前身只有县级以上业务主管机关批准的建设项目文件，而没有建设项目占地平面图和县级以上人民政府的占地批准文件，因此1985年仉洪明所建砖厂属未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑。1996年10月28日《河北省土地管理局关于对砖瓦窑用地历史遗留问题的处理意见》，其中内容有：……专项治理中也发现了一些比较突出的问题：一是未经批准擅自占用耕地建砖瓦窑数量大，全省共有1134座，占砖瓦窑总数的18·1%，……处理意见：
一、砖瓦窑补办手续问题。1992年6月21日《河北省墙体材料革新与建筑节能管理暂行规定》（省政府72号令）发布实施以前未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，现在仍具备生产能力的，按建窑时的有关规定缴纳有关费用后，可视情况免予处罚，补办用地手续，……具备生产能力和条件的砖瓦窑，对以前已按临时用地批准的，必须于1997年7月31日以前重新办理征占地审批手续，逾期不办的按违法地处理。1997年3月12日发布的《河北省土地管理局关于规范砖瓦窑用地管理工作的通知》规定：建立砖瓦窑用地“两证一书”、“四定两审”管理制度。即《土地使用证》、《采土许可证》、《砖瓦窑土地协议书》，各地建设用地管理部门要认真做好两证的核发和土地协议书的落实工作，要求所有继续生产的砖瓦窑“两证一书”齐全，土地复垦利用措施有保障。9月份省土地局将组织检查各地的具体落实情况。对取土区用地要实行“四定两审”验收制度，对证书不全的责令补办；对复垦不落实的停止审批取土、停产复耕，并视情节依法处理。1997年9月18日沧县土地管理局的《关于抓紧办砖瓦窑用地手续组卷报批工作的通知》，要求砖厂补办用地手续。根据以上规定，未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，仍具备生产能力的，按建窑时的有关规定缴纳有关费用，补办用地手续，并向人民政府申请办理土地使用证。本案中因原告及其前身在建砖瓦窑时即没有用地手续，属于《河北省土地管理局关于对砖瓦窑用地历史遗留问题的处理意见》中的未经批准违法占用土地建设的砖瓦窑，其应根据该的规定，按建窑时的有关规定缴纳有关费用后，补办用地手续，并根据《河北省土地管理局关于规范砖瓦窑用地管理工作的通知》的规定向人民政府申请办理土地使用证，但其仍未办理。因此被告县政府认定原告华亿强公司无建设用地使用手续证据确凿；因原告无建设用地使用手续，被告根据省市文件的规定，予以关停取缔适用法律正确；被告在作出行政行为前先由沧县国土资源局起草了《沧县实心粘土砖瓦窑关停取缔及复垦实施方案》，被告的县长办公会对此实施方案进行了研究，经修改、内部审批后印发，符合法定程序，原告主张被告的行政行为认定事实错误，证据不足的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下：驳回原告沧县华亿强新型建材有限公司的诉讼请求。诉讼费50元，由原告华亿强公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院（上诉状及上诉费应直接向河北省高级人民法院提交）。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理
审判员 赵书裙
二〇一六年五月二十三日
书 记 员 兰明慧 来源：