江苏省淮安市中级人民法院民 事 判 决 书(2015)淮中民再初字第00002号再审申请人（原审原告）陈湘玲，女，汉族，1961年6月8日生，淮安市海润制衣厂厂长，住泰州市。再审申请人（原审原告）淮安市海润制衣厂，住所地淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村。负责人陈湘玲，该厂厂长。两申请人共同委托代理人陈大进（系申请人陈湘玲丈夫），男，汉族，1957年2月8日生，无业，住泰州市。被申请人（原审被告）淮安市淮阴区渔沟镇人民政府，住所地淮安市淮阴区渔沟镇渔沟街。法定代表人庄恒晋，该镇镇长。委托代理人王银平，江苏群汇律师事务所律师。再审申请人陈湘玲、淮安市海润制衣厂（以下简称海润制衣厂）与被申请人淮安市淮阴区渔沟镇人民政府（以下简称渔沟镇政府）招商引资合同纠纷一案，本院于2010年10月19日作出(2010)淮中民初字第0034号民事判决，陈湘玲、海润制衣厂不服，向江苏省高级人民法院上诉，因其未预交二审案件受理费，江苏省高级人民法院于2011年5月17日作出（2011）苏民终字第0061号民事裁定，按自动撤回上诉处理。2013年12月10日，陈湘玲、海润制衣厂向江苏省高级人民法院申请再审，2015年1月15日，该院作出（2014）苏审三民申字第0629号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭于2015年3月20日公开开庭审理了本案。陈湘玲、海润制衣厂的共同委托代理人陈大进，渔沟镇政府的委托代理人王银平到庭参加诉讼，现已审理终结。2010年5月31日，原审原告陈湘玲、海润制衣厂共同起诉至本院称：2006年3月8日，陈湘玲与原审被告渔沟镇政府就陈湘玲到渔沟镇政府所在地投资办厂一事订立协议，协议约定渔沟镇政府作为招商方负责提供土地租赁给陈湘玲建厂房，土地租金为每亩800元。协议签订后，陈湘玲投入大量人力物力，最终于2007年1月建成1800平方米标准厂房和400平方米的办公生活用房。2007年3月20日，陈湘玲投资兴办的海润制衣厂登记成立。2007年10月，淮安市国土局下达了行政处罚决定书，责令原告拆除厂房。现原告厂房已被法院查封，工厂也彻底倒闭。被告作为招商引资方应当负有为原告提供合法建设用地的义务，但被告却无法使建设用地合法化，导致原告被国土部门处罚，已建成的厂房被要求拆除，已开工的工厂被查封关闭，被告的违约行为给原告造成了巨大经济损失。请求法院判令被告渔沟镇政府支付：1、厂房建设费用110万元；2、设备购置费用35万元；3、可得利益损失37.45万元；4、6个月停业损失36万元，罚款损失4608元。上述损失合计218.9108万元。渔沟镇政府辩称：1、本案不应该作为民事案件受理；2、原告并非被告渔沟镇政府招商引资而来，渔沟镇政府在招商引资中的义务仅为被告办理证照时予以协调，不能因为渔沟镇政府为招商引资单位而让其承担责任；3、虽然原告因违法用地被有关机关予以处罚，但是有关机关并没有实际实施强制措施。综上所述，原告违法用地与被告无关，被告对原告所主张的损失不应当承担责任，请求驳回原告诉讼请求。两原告为证明其主张，共同提交如下证据：1、渔沟镇政府与陈湘玲于2006年3月8日签订的协议书，证明协议的内容是双方自愿达成的，属于民事权利义务关系范畴，本案应当属于人民法院受理范围。2、渔沟镇政府分别于2007年3月18日、2007年5月10日出具的证明，证明海润制衣厂是被告招商引资企业，不是原告的亲戚招商引资而来，土地手续由渔沟镇政府负责办理。3、淮安市国土资源局于2007年10月10日作出的行政处罚决定书和2007年10月18日作出的告知书，以及淮安市淮阴区人民法院于2008年5月8日作出的听证通知书和2008年7月7日作出的执行通知书，证明因为被告没有提供合法的用地手续，导致原告的厂房被认定为违法建筑进而被要求拆除，导致工厂最终关闭。4、2007年3月20日的个人独资企业设立核准通知书、2007年4月10日的税务登记证、2007年4月6日的组织机构代码证及2007年3月20日颁发的营业执照，证明陈湘玲作为投资人已经按照协议成立了海润制衣厂。5、原告核算的可得利益损失明细表、2008年1月9日和2007年8月20日的购销合同，证明原告估算的厂房价值是110万元，设备购置费用是35万元，原告核算的6个月可得利益损失为374500元。渔沟镇政府对原告提供的证据发表质证意见为：1、2006年3月8日签订的协议书真实性、合法性、关联性无异议。但根据协议主体来看，陈湘玲不具主体资格。协议落款的日期虽是2006年3月8日，但该协议并不是2006年3月陈湘玲建厂时签的，而是在建厂一年以后的2007年3月补签的。协议约定租赁土地是原告的义务，土地不是从渔沟镇政府租的，租金也没有交给渔沟镇政府，因此渔沟镇政府在招商引资过程中的行为不是民事行为，而是行政行为。2、2007年3月18日证明的真实性没有异议，但土地手续应该由海润制衣厂来办理，镇政府只是协助办理，只是在与地方发生纠纷时协调处理。2007年5月10日的证明不能证明是被告提供土地给原告使用。3、国土局行政处罚决定书、告知书和法院的相关文书的真实性不表异议，但是事实上，法院并没有对原告进行强制执行，原告的厂房在2008年下雪时已经被雪压坏了。4、营业执照等证据不表异议，但海润制衣厂在协议上的公章和这些证据有矛盾。5、明细表是原告单方制作，被告不予认可。原告并没有营业，因此无法计算损失。验资报告的真实性也无法认定，与本案无关联性。厂房是被雪压坏的，厂房损失与被告没有关系，同时原告主张厂房价值110万元，被告不认可。机器设备还在原告厂房里面，不应由被告承担机器设备损失。对于购销合同的真实性不予认可，同时签订合同并不当然能证明原告盈利。原审依职权调查了淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村村支部书记胡正龙和村委会主任汪后华，胡正龙和汪后华陈述：陈湘玲与该村三组村民汪勇志是亲戚关系。陈湘玲看到汪勇志门前自留地可建厂房，且苏北劳动力便宜，因此陈湘玲就到淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村投资成立海润制衣厂。海润制衣厂所占土地属汪勇志、汪勇和、汪勇青自留地。淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村没有将土地出租给陈湘玲建设厂房。海润制衣厂厂房于2007年1月建好。海润制衣厂因管理不善、业务少、拖欠工人工资等因素，在经营半年左右时间后停产，所建生产厂房在2008年被大雪压倒。陈湘玲、海润制衣厂对胡正龙和汪后华陈述质证认为：本案不属法院依职权调取证据范围，胡正龙和汪后华陈述的内容也不符合事实，故法院调查笔录不能作为证据使用。渔沟镇政府对胡正龙和汪后华陈述质证认为：对胡正龙和汪后华陈述的内容无异议。原审查明：2006年3月，原告陈湘玲到淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村投资办厂。2007年1月，原告陈湘玲在淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村三组建设好厂房，占用土地2304平方米。2007年3月18日，被告渔沟镇政府给淮阴区工商局出具证明，载明：海润制衣厂是渔沟镇政府招商引资企业，总投资300万元，占地面积5000平方米，位于渔沟镇××组，该企业产权归企业所有，土地手续正在办理之中，如发生地方纠纷由渔沟镇政府负责协调处理。2007年3月20日，原告陈湘玲领取海润制衣厂个人独资企业营业执照，并投入生产。2007年3月，海润制衣厂作为乙方与被告渔沟镇政府作为甲方签订一份协议书，约定：为促进工业发展，振兴渔沟经济，经甲、乙双方协商就乙方来甲方所在地兴办海润制衣厂一事达成如下协议：
一、合同时间：暂定叁拾年，即2006年10月10日至2035年10月10日。
二、甲方的权利和义务：1、甲方在乙方征地建设过程中，在不影响乙方施工前提下，约一个月时间内将电线杆迁移。2、甲方保证乙方施工场地三通一平。即：通水、通电（止变压器以上部分）、土地平整。3、甲方在乙方企业筹建过程中，组成一套班子专门为其服务。4、甲方协助乙方办理各项证照，费用由乙方负担。5、乙方投资额1200万元以上，甲方对乙方企业的所得税地方留成部分，实行前三年即征即返，后三年减半返还，用于企业发展。6、甲方给予乙方从正式投产之日起，一年内企业增值税超过50万元时，镇地方留成部分的50℅返还企业，用于企业发展。
三、乙方的权利义务：1、乙方在渔沟镇××一次性租用10亩土地，租金800元/亩。2、甲方为乙方提供良好的生产、生活周边环境。3、乙方固定资产投入数不低于1200万元，同时要守法经营，按章纳税。4、乙方在生产经营过程中发生的一切安全生产事故由乙方自负。
四、本协议未尽事宜，甲乙双方协商解决，协商不成依法解决等内容。双方当事人将协议书落款日期提前为2006年3月8日。2007年10月18日，淮安市国土资源局向海润制衣厂下达了淮国土资监（2007）117号国土资源行政处罚决定书，载明：2006年12月，海润制衣厂未经批准，非法占用淮安市淮阴区渔沟镇汪庄村三组2304平方米集体土地建厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，决定对海润制衣厂作出如下行政处罚：1、责令海润制衣厂15日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物。2、对海润制衣厂处以2元/平方米的罚款，计4608元。2008年7月7日，淮安市淮阴区人民法院向海润制衣厂送达了（2008）淮非诉行执字第286号执行通知书，限定海润制衣厂于2008年7月10日前履行完毕上述行政处罚确定的义务。逾期不履行，则强制执行。之后，海润制衣厂生产厂房被大雪压倒。原告陈湘玲、海润制衣厂以被告渔沟镇政府未提供合法建设用地，给其造成损失为由，诉至本院。原审认为：海润制衣厂与渔沟镇政府于2007年3月签订的协议书中除海润制衣厂在渔沟镇××一次性租用10亩土地的内容因违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定属无效条款外，其余协议内容不违反法律和行政法规强制性规定，合法有效。海润制衣厂与被告渔沟镇政府签订协议的目的是为了能享受地方政府招商引资企业的税收优惠政策。海润制衣厂在与被告渔沟镇政府签订协议前已经占用汪勇志自留地建设好厂房，且根据协议约定被告渔沟镇政府并无提供海润制衣厂建设用地的义务，因此海润制衣厂及其投资人陈湘玲对违法用地被国土部门查处产生的损失应承担全部法律责任。海润制衣厂及其投资人陈湘玲以被告渔沟镇政府未提供合法建设用地为由，要求被告渔沟镇政府承担赔偿责任无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条之规定，判决：驳回原告陈湘玲、淮安市海润制衣厂的诉讼请求。案件受理费24312元，由原告陈湘玲、淮安市海润制衣厂负担。陈湘玲、海润制衣厂仍以原审诉讼请求和理由申请再审。渔沟镇政府辩称：申请人租用汪勇志等人自留地，且在建厂过程中被国土部门处罚，申请人却视而不见，毅然违法建设，由此产生的后果应由其自行承担。2007年3月，在申请人已经开业的情况下，其为了成为招商引资企业可以享受税收优惠才与被申请人签订招商引资协议。签订招商引资协议之前，申请人已占用汪勇志等人自留地，并建好厂房，被申请人并非土地提供方，申请人租用土地建设厂房是否违法，被申请人无法控制，无法避免。申请人厂房在其停止经营后被大雪压垮，其相关损失与被申请人无因果关系。从招商引资协议第二条“协助办理相关证件”与第三条“租用土地10亩，租金为800元每亩每年”来看，被申请人的“协助”显然不是协助办理土地证，因为申请人占用的土地是“租用的”。综上所述，被申请人不应承担赔偿责任，请求驳回申请人的诉讼请求。再审中，双方当事人未提供新的证据。再审确认原审查明事实。再审另查明，海润制衣厂建筑物分为厂房、办公及生活用房、厕所、水泥地坪、门头、围墙。其中厂房部分面积为1529.28平方米（32.4米x47.2米）已倒塌。申请人申请本院委托江苏苏瑞土地房地产评估有限公司对海润制衣厂的建筑物及附属设施市场价值进行评估。评估公司对未倒塌部分建筑物即办公及生活用房、厕所、水泥地坪、门头、围墙进行了评估，评估价值为36.23万元。对于倒塌厂房部分的价值，因申请人不能提供相关资料，无法评估。经本院询价，评估公司两名评估师认为，倒塌厂房部分价值为每平方米200至350元。经双方质证，申请人认可评估公司对未倒塌部分建筑物的评估意见，被申请人认为评估公司对未倒塌部分建筑物的评估价值偏高，但未提出重新评估申请。本院再审认为：申请人在渔沟镇××10亩土地建厂，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，因而双方签订的招商引资协议“三、乙方的权利义务：1、乙方在渔沟镇××一次性租用10亩土地，租金800元/亩”的内容属于无效条款。由于该条款是上述协议的核心条款，该条款无效，必然导致整个招商引资协议无法履行，因而应当认定招商引资协议无效。申请人陈湘玲未经审批程序即租地建厂，对由此造成的损失应承担主要过错责任。虽然招商引资协议未约定该租用的土地由被申请人提供，但协议中载明的“三、乙方的权利义务：1、乙方在渔沟镇××一次性租用10亩土地，租金800元/亩”内容表明，镇政府认可并允许申请人租地建厂行为。在陈湘玲未经过政府土管部门批准的情况下，渔沟镇政府与其签订包括租地内容在内的招商引资协议，存在一定过错。由此造成申请人被处罚并停业的后果，渔沟镇政府应承担相应责任。根据双方的过错程度，本院酌定申请人承担80%的责任，被申请人承担20%的责任。经本院再审委托评估，未倒塌部分建筑物评估价值为362300元。倒塌部分建筑物询价介于305856元至535248元之间。未倒塌部分与倒塌部分合计价值介于668156元至897548元之间，结合申请人在再审中陈述建设费用70多万元。本院酌定建筑物价值为75万元。申请人主张设备购置费用损失为35万元，但申请人因违法建设厂房被行政处罚不能生产经营时，未及时采取措施处置生产设备，放任损失的发生，应当自行承担该损失，对申请人该主张本院不予支持。申请人主张可得利益损失37.45万元，仅提交加工合同，不能证明已造成申请人实际损失，对申请人该主张本院不予支持。申请人主张罚款损失4608元，六个月停业损失36万元。被申请人认可申请人缴纳罚款4608元，申请人未提交六个月停业损失的充分证据。对申请人主张罚款损失4608元予以支持，对停业损失的主张本院不予支持。综上，申请人的损失为建筑物价值75万元及罚款损失4608元，合计754608元。渔沟镇政府承担20%，即150922元，其余部分由申请人自行承担。本案调解未果，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款之规定，
判决如下：
一、撤销本院(2010)淮中民初字第0034号民事判决；
二、被申请人淮安市淮阴区渔沟镇人民政府于本判决生效之日起10日内赔偿申请人陈湘玲、淮安市海润制衣厂150922元。
三、驳回申请人陈湘玲、淮安市海润制衣厂其他诉讼请求。原审案件受理费24312元（陈湘玲、淮安市海润制衣厂已预交），由申请人陈湘玲、淮安市海润制衣厂负担20994元，被申请人淮安市淮阴区渔沟镇人民政府负担3318元。评估费3000元（陈湘玲、淮安市海润制衣厂已预交），由申请人陈湘玲、淮安市海润制衣厂负担2400元，被申请人淮安市淮阴区渔沟镇人民政府负担600元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状及副本两份，上诉于江苏省高级人民法院，并按国务院《诉讼费用交纳办法》有关规定缴纳上诉费。（江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京市分行山西路支行，帐号：03×××75）。
审判长 张雨
审判员 姜国
审判员 李进
二〇一六年五月十九日
书记员 曹静 更多数据：