浙江省湖州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙05行终59号上诉人（原审原告）杨明达。委托代理人赵顺庆，浙江昌硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安吉县国土资源局，住所地安吉县递铺镇东庄弄路82号。法定代表人陈志文，该局局长。出庭应诉负责人程卫军，该局副局长。委托代理人周军，该局工作人员。上诉人杨明达与被上诉人安吉县国土资源局国土行政征收一案，德清县人民法院于2016年1月7日作出（2015）湖德行初字第204号行政裁定。宣判后，杨明达不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月21日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年4月7日公开开庭审理了本案。上诉人杨明达的委托代理人赵顺庆、被上诉人安吉县国土资源局出庭应诉负责人程卫军、委托代理人周军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，原告应明确、具体地提出诉讼请求。本案中，原告杨明达起诉请求确认该征收行为违法，涉及土地征收的批准行为和具体实施行为的合法性。由于对不同的行政行为司法审查的对象、内容、方式等均不相同，故原告杨明达以“征收行为”作为诉讼的标的提起行政诉讼，请求事项不明确，不符合行政诉讼的法定起诉要件。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，裁定：驳回原告杨明达的起诉。
上诉人杨明达上诉称，1、上诉人一审诉讼请求事项明确，符合行政诉讼的法定起诉要件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实依据”。一审法院以此为由，认为上诉人请求事项不明确，不符合行政诉讼的法定起诉要件。而在一审中，上诉人请求确认被上诉人对坐落于原递铺镇递铺村12队141.2平方米集体土地征收行为违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定，行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是指……（三）请求判决确认行政行为违法；……，上诉人一审的诉讼请求明显符合此款之规定。一审中上诉人提出，政府征地必须依法进行，首先，应进行征地的批准程序；其次，应进行征地实施程序。而被上诉人在发现变更登记违法后，遂于1997年9月4日补办了土地征收手续。在土地征收中，被上诉人仅补填了土地征收表，但未实际履行征收的法定义务，其行为违反了土地征收的相关法律规定。上诉人对此还向一审法院递交了相关的证据材料，可以说一审中上诉人请求明确，相关事实清楚，证据确实充分。但一审法院以上诉人起诉确认该征收行为违法，涉及土地征收的批准行为和具体实施行为的合法性，由于对不同的行政行为司法审查的对象、内容、方式等均不相同为由，认为上诉人请求不明确，不符合起诉条件。一审法院的这种观点明显错误。因为土地征收行为包括土地征收的批准行为和具体实施行为两个程序，即先经过土地征收的批准行为，再通过具体的实施行为，两个程序的先后落实才是一个完整的土地征收行为。现一审法院硬性将这两个程序从土地征收行为中剥离，并以此为由驳回上诉人的起诉明显荒谬。
二、一审法院程序违法，损害上诉人诉讼权利。根据相关法律规定，一审行政案件属于公开审理范围的，应该公开开庭审理。虽然根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款之规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。但是一审法院于2015年12月8日送达上诉人开庭传票及合议庭组成人员通知书等文件，明确告知上诉人本案为开庭审理及具体开庭审理的日期，但一审法院却在未公开开庭审理本案以及无任何形式的通知或说明的情况下即作出一审裁定书，一审法院此举严重损害了上诉人诉讼权利，严重违反行政诉讼的程序。加之，根据《湖州市中级人民法院关于进一步深化行政案件相对集中管辖试点工作的意见》中第十一点明确规定：“收到当事人提起行政诉讼案件起诉材料的，应及时告知释明，指导当事人正确行使诉讼权利、参与诉讼活动。”而一审法院并未经过严格的阅卷、调查和询问当事人的法定程序，也未对上诉人的诉讼请求等问题进行法律上的释明和告知，却在庭外告知上诉人诉讼主体错误。综上，一审法院作出驳回上诉人起诉的理由错误，且程序违法，请求：依法撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第204号行政裁定书，并改判。
被上诉人安吉县国土资源局答辩称，一、原审行政裁定书认定上诉人的诉讼请求不明确予以驳回起诉正确。上诉人在原审的诉讼请求是确认被上诉人集体土地征收行为违法。然而，土地征收行为包括实施行为和批准行为。上诉人没有明确是指上级部门的批准征收土地行为还是被上诉人具体征收土地的实施行为。因此，原审法院以“由于对不同的行政行为司法审查的对象、内容、方式等均不相同”为由，认为上诉人以“征收行为”作为诉讼请求事项不明确，不符合法定起诉要件，从而根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项之规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。
二、即使上诉人诉讼请求是针对被上诉人的具体征收土地的实施行为，则起诉明确已超过两年诉讼时效的规定，其诉讼请求予以驳回正确。本案中，诉争征收上诉人集体房屋用地发生在1997年，即使上诉人对当年征收土地之事不知情，但至2013年上半年已明确知道征地的具体情况。通过地籍档案的查询，上诉人先向县相关部门作了书面信访，后于同年7月28日向被上诉人送交《关于请求纠正我的宅基地被错误征用过户的申请》。2014年3月，上诉人以被上诉人为被告向长兴县人民法院提起行政诉讼，请求撤销1998年5月21日办理的40101C064号土地登记等两案，因诉讼主体不当变更被告为安吉县人民政府。在上述行政诉讼中，安吉县人民政府提供证据，其中将上诉人《关于请求纠正我的宅基地被错误征用过户的申请》作为证据提交，以此证明纠纷发生情况。
一、二审行政判决中均对于该节事实予以认定。至2015年9月22日上诉人对于上述土地征收行政行为提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，已经超过法律规定的最长诉讼时效二年的规定时限。综上，原审法院驳回上诉人起诉并无不当，即使诉讼请求明确也应依法驳回诉讼请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕着上诉人杨明达的诉讼请求是否明确、是否符合法定起诉要件、本案是否超过法定起诉期限、原审裁定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确等审理重点进行了质证与辩论。
本院认为，《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”本案中，根据在案证据以及上诉人在庭审中的陈述，可以明确上诉人于2013年5月已知晓涉案土地征收行政行为的内容。而上诉人于2015年9月才向德清县人民法院提起行政诉讼，显已超过了二年的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项关于“超过法定起诉期限且无正当理由的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”的规定，原审法院裁定驳回起诉的结论正确。原审法院以上诉人诉讼请求不明确为由，适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项规定不当，但不影响本案处理结果，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理
审判员 彭伟伟
代理
审判员 沈 屹
二〇一六年五月十七日
书 记 员 凌烈妮 来源：