海南省琼中黎族苗族自治县人民法院行 政 裁 定 书（2015）琼中行初字第17号原告杜建辉，男，1954年2月13日出生，汉族，现住河南省郑州市。原告赵震，男，1973年9月8日出生，汉族，现住河南省安阳市。二原告共同委托代理人石先勇，河南彰德律师事务所律师。被告海南省琼中黎族苗族自治县林业局，住所地：琼中黎族苗族自治县。法定代表人谢盛文，局长。委托代理人陈忠兴，该局工作人员。被告海南省琼中黎族苗族自治县人民政府，住所地：琼中黎族苗族自治县。法定代表人王琼龙，县长。委托代理人王川广，海南金裕律师事务所律师。委托代理人何佳远，琼中黎族苗族自治县法制办公室科员。第三人王运栋，男，1964年12月21日出生，汉族，国营海南省松涛林场工人，现住该厂宿舍。
原告杜建辉、赵震不服被告海南省琼中黎族苗族自治县林业局、被告海南省琼中黎族苗族自治县人民政府行政撤销一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。
原告诉称，一、琼中黎族苗族自治县（以下简称琼中县）林业局隐瞒火灾事实，在受害人完全不知情的情况下，做出行政处罚决定，造成原告投资160万元名贵林木重大损失无法换回。原告于2012年与琼中县国营松涛林场签订《承包土地种植、养殖合同书》，承包松涛林场三块共232亩林地，并于2012年至2013年完成了采伐更新，投资种植了花梨木、沉香等树苗。2005年初，原告发现林场职工多人推倒原告承包地界桩，喷洒化学药剂打死树苗、放火、擅自将林地改种花生，管工在三番五次制止不了的情况下，多次向场里和派出所报案。2015年1月28日，林场职工王运栋一家三口在我们林地里放火造成火灾，过火面积70亩，同时发现过火面积以外还有很多放火残留遗迹。为此，原告在春节前后多次到松涛林场场部和派出所指认现场报案，要求以涉嫌故意毁坏公私财物罪和故意放火罪立案，并就上述行为给原告造成重大经济损失，追究相关人员的责任。一直到5月28日，原告第四次到林场派出所报案时，所长告知此事已由县林业局作出行政处罚，派出所不能再进行刑事立案。次日，原告到林业局询问，林业局答复说是有此事，但此案已经办理完毕，如要看档案需由律师提出申请，经批准后可看。县林业局处理火灾事故背着原告，严重侵犯了原告的知情权、对火灾损失的认定权和受害人的合法权益。
二、县法制办行政复议不依法办事，不澄清事实，在没有根据的情况下，坚持错误的行政处罚决定。2015年6月，原告聘请律师申请阅卷，经批准后对“1.28”火灾案进行了阅卷。7月16日，原告根据律师抄录的案卷，向县政府法制办提出复议申请，要求依据行政复议法查明以下事实，并作出公正的裁定。1、火灾受损财产的权属问题。松涛林场职工王运栋一家三口到原告承包租赁地里喷洒化学药剂打死树苗、放火制造火灾，侵害原告的合法权益。对此当事人双方一致认可火灾受损属于土地承包人，而县林业局却莫名其妙地认为火灾地权属国营松涛林场，有意造成在被害人完全不知情的状态下完成了从立案到结案的全过程，并在答辩中坚称权属国有是指所有权，不是火灾受损的使用权。隐瞒了原告遭受严重经济损失的事实，且至今没有得到纠正和补偿。土地使用权、自主经营权和火灾受损的财产权究竟属于谁，至今没有说法。2、究竟是林地还是无林之地。原告聘请专家规划，开挖70公分宽，1米深的种植沟，又分多次从先锋岭购买2012年培育的沉香、花梨木系名贵树种的树苗。于2013年7月完成沉香、花梨木的栽种，后经补种，于9月验收沉香成活率84％，花梨木成活率97％。10月至11月再次补种验收，沉香成活率90％以上。2014年，进入育林管理期。对于这一点，放火人王运栋也承认其行为和火灾是在老板的沉香基地里进行的。令人费解的是火灾双方当事人都认可这个事实的情况下，县林业局既没有按规定对火灾损失进行评估，也未经当事人认可，想当然地认为火灾受损的林地是“无林之地”，并在复议答辩中称他们“是根据《森林资源规划设计调查主要技术规定》有林地：连续面积大于0.067hm（1亩），郁闭度0.2以上（20％）、附着有森林植被的林地，包括乔木林、红树林和竹林。此火灾的现场未符合有林地的标准，所以琼中县林业局认定过火面积为44.46亩的土地为无林地是正确的。县林业局依据的这个规定是国家林业局2003年4月国家统一二级林业调查制定的技术规定。应当指出，首先，它不是做火灾损失评估的标准和依据；其次，县林业局引用的郁闭度标准推测火灾受损的林地是“此火灾的现场未符合有林地的标准”，也就是说，县林业局是根据火灾后的现场作依据的，而并非火灾前的调查获取的，从火灾后的现场去推测和证明火灾前就是无林地的状况，逻辑上实在说不过去；再者，更重要的是林业局引用的林地标准仅是该文件划分林地类型8种形态之一，用任何一种类型去推测与之相反的类型都是荒唐和没有道理的。同时，该规定根本没有“无林之地”或“无林地”这个词，或者类似的概念。“无林地”和“无林之地”完全是林业局主观臆断测出来的概念，而不是林地的事实，县林业局谎报、瞒报火灾损失不仅直接造成原告的巨额财产损失，还涉嫌庇护放火人的犯罪行为。是故意损害公私财物，故意放火还是违规用火。2015年初，数名松涛林场职工利用春节临近，北方管工回家过年，监管放松之机，用化学药剂打死树苗、放火、种花生，整个过程都有目的和有计划的进行。对此，放火人王运栋在笔录里也承认当天是其一家三口到老板沉香地里烧“杂草”，其主观动机就是烧掉树苗做肥料，并且在此之前还曾欺骗、威胁前去制止的管工，是公开的侵权行为。对此，县林业局作为林场上级行政主管部门对本部门职工进行关照可以理解，但关照不能庇护，更不能纵容，不能把这种毁坏公私财物的犯罪行为用违规用火进行轻描淡写的处理，给原告造成了重大损失是法律不允许的。火灾的原因是什么。如上所述，火灾事故原因是临场职工哄抢式占地造成的。县林业局理应查清原因，履行保护人民的生命财产安全的防火职责，而恰恰是火灾原因这一重中之重的财产，县林业局视而不见，既不认真调查，又不对性质进行认定，以违规用火加以搪塞，致使占地防火种花生的势头不但没有收敛，违法行为长期得不到制止和纠正，而且造成了整个项目东一块，西一块被破坏的面目全非。究竟是火灾还是用火。故意造成火灾与用火，不仅是主观意图还是后果损失等诸多方面有着根本的区别，原告认为，此事故是人为造成的，用火来描述烧了70亩地的事实，显然是不适当的。放火人王运栋也承认是火灾，双方当事人都认可这个事实，并且《森林防火条例》第四十条按照受害森林的面积对火灾做出了分级的规定，对灾后处置和法律责任划分也有不同的规定。县林业局在答辩中声称按照违规用火进行处理是“根据《国家林业局、公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》第二部分第七条的规定：有林地过火面积达到2公顷（30亩）以上为刑事案件。所以琼中县林业局对此宗案立行政案件处理是正确的。”经查，该文件第二章第（六）原文是：凡故意放火造成森林或其他林木火灾的都应当立案；过火有林地面积2公顷以上为重大案件；过火有林地面积10公顷以上，或者致人重伤、死亡的，为特别重大案件。”王运栋故意放火造成火灾，且过火有林地面积远远超过了2公顷，完全达到和超过了放火案的立案标准，林业局是不是依法办事，原告无权过问，但给原告造成损失必须有个说法。
三、县法制办的裁定用文件代替事实。琼中县法制办罔顾原告提出首先认定基本事实的要求，以“王运栋野外用火的地点位于海南省国营松涛林场场部旁的林地，即（beijing1954坐标系统）：X：0xxxxxx，Y：2xxxxxx，”根据海南省森林防火指挥部琼防指【2010】8号《关于划定森林防火区和规定森林防火期的通知》（以下简称《通知》）第一点“一、划定森林防火区本省行政区域内所有的林业用地、林缘地带100米范围内均划定为森林防火区......”之规定，应认定为森林防火区；王运栋用火时间，根据《通知》第二点“规定森林防火期本省行政区域全年时间都规定为森林防火期......”之规定，应认定在森林防火期内。张冠李戴。认定“王运栋违反《森林防火条例》第二十五条“禁止在森林防火区野外用火......”之规定。”并根据《森林防火条例》第五十条规定，责令当事人王运栋停止违法行为，并给予其警告、罚款800元的行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。”县法制办违反了法律认定事实和行为必须遵循客观实在性，主客观性，具体性，包括时间、地点、人物身份，所说所为，并由此推定行为人的主观意图和所引起的法律关系、责任等诸多项基本要求，用文件代替事实，所描述的犯罪事实既不真实也不具体，更没有对火灾事故性质原因和损失进行调查和认定，甚至是火灾还是用火都在含糊的情况下，所作出的裁决，原告无论如何是不能接受的。为此，原告提起行政诉讼，请求法院:1、依法撤销琼中县林业局的琼中林罚决字【2015】第（02）号《林业行政处罚决定书》；2、依法撤销琼中县人民政府的琼中府复决字【2015】2号《行政复议决定书》；3、责令琼中县林业局对松涛林场2015年1月28日火灾一案进行认真调查，并严格依法处理。被告琼中县人民政府认为，琼中县林业局的职责是查处违法人，教育违法人，而不是对在违法行为中遭受损害的相关人进行处理。从现行法律、法规来看，琼中县林业局没有要对有关财产损失进行鉴定的职责。故原告应当通过民事诉讼来解决，而不是行政诉讼。行政复议是监督行政机关在行政职权中的合法性和合理性进行认定。琼中县林业局的处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，作出处罚决定符合法定程序。琼中县人民政府予以维持琼中县林业局作出的行政复议处罚决定书，事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。
经审理查明，2015年1月29日，海南省国营松涛林场向琼中县森林防火指挥部报案称，松涛林场场部旁边有人野外违规用火发生火情。接报后，琼中县林业局立即派执法工作人员于技术人员到火灾现场进行调查。经技术人员利用GPS实地测量，过火面积为61.96亩。其中，受害面积为17.5亩（马占、相思采伐迹地萌芽林1年左右）；无林地面积为44.46亩。同时，根据松涛林场派出所询问放火人王运栋的笔录等，确定本次火灾原因系王运栋违规用火所致。据此，琼中县林业局根据《森林防火条例》第五十条之规定，于2015年3月10日，对野外违规用火人王运栋作出琼中林罚决字【2015】第（02）号《林业行政处罚决定书》：1、责令停止违法行为并予以警告；2、处以800元的行政罚款。原告杜建辉、赵震认为琼中县林业局的琼中林罚决字【2015】第（02）号《林业行政处罚决定书》侵犯了其合法权益。于2015年7月17日向琼中县人民政府申请行政复议。琼中县人民政府于2015年10月29日作出琼中府复决字【2015】2号《行政复议决定书》：维持琼中县林业局作出的琼中林罚决字【2015】第（02）号《林业行政处罚决定书》。另查明，2005年9月7日，原告杜建辉、赵震与海南省松涛林场签订《承包土地种植、养殖合同书》。该合同的主要内容：松涛林场将位于新一队的土地：东至林场树林，南至林场场部，西至乌那线公路边，北至陈达文橡胶地，共计162亩承包给原告经营；承包年限为40年；每亩土地一年租金为100元，每年共计16200元等。居于上述事实，原告认为被告琼中县林业局隐瞒火灾事实，在其不知情的情况下作出行政处罚决定，造成其投资损失160余万元无法挽回；认为被告琼中县人民政府法制办公室不依法办事，不澄清事实，在没有调查火灾原因和受损财产权属等进行调查的情况下，用文件代替事实，坚持错误的行政处罚决定，侵犯原告的合法权益。遂提起诉讼，引发本案诉争。
本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。行政诉讼的起诉人，必须是与被起诉人的行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告主要是对被告琼中县林业局作出的琼中林罚决字【2015】第（02）号《林业行政处罚决定书》中关于火灾面积的无林地面积认定有意见，认为该林业行政处罚决定书侵犯了其合法权益。请求撤销该处罚决定书及琼中县人民政府的行政复议决定书。琼中县林业局作出的林业行政处罚决定书，系对本案第三人王运栋违规野外用火造成火灾的行为进行行政处罚。该处罚决定书中认定的无林地面积，系对第三人的违法行为处罚提供必要的依据，而不是对被火烧的财物进行鉴定。该处罚决定未造成原告合法权益受损，也就是说琼中县林业局不是侵权责任人，也不是负责对原告的经济损失进行评估鉴定的机构，原告可以通过民事救济方式维护其合法权益，请求侵权责任人赔偿其损失。至于，财产损失可以通过主张民事权益申请鉴定机构进行评估鉴定。原告要求琼中县林业局履行对火灾造成的财产损失，明确火灾造成原告承包林地的过火面积的诉请，不是琼中县林业局法定职责。对于火灾起因涉及到本案第三人的罪与非罪问题，不是行政诉讼处理的范畴。综上，行政行为对原告合法权益明显不产生实际影响。故对琼中县人民政府抗辩原告应通过民事诉讼解决之意见，予以支持。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，
裁定如下：驳回原告杜建辉、赵震的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退回原告杜建辉、赵震。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审判长 翁 栩
审判员 文华裕
审判员 黄灵钰
二〇一六年五月十七日
书记员 韩宇君附：本案适用的法律条文《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机构复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。 来自