北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2016）京行终1575号上诉人（一审被告）中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。法定代表人刘士余，主席。委托代理人陆泽峰，男。委托代理人黄健，男。被上诉人（一审原告）余斌，男，1976年2月20日出生。
上诉人中国证券监督管理委员会因余斌诉其不履行政府信息公开法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第2456号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2015年9月15日，中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）针对余斌提出的政府信息公开申请作出证监信息公开（2015）107号《监管信息告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：您向我会提出的关于“证监会给威华股份发布的《行政许可项目审查一次反馈意见通知书》（140563号）的信息”（以下简称涉案反馈意见通知书）的信息公开申请收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条、第二十一条等相关规定，现回复如下：您所申请公开的信息为审查中的过程性信息，根据《政府信息公开条例》及《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）等相关规定，不属于应公开的政府信息。余斌不服被诉告知书，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求一审法院撤销被诉告知书，判令证监会公开涉案反馈意见通知书。一审法院判决认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，余斌向证监会申请公开涉案反馈意见通知书的信息。《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第十七条第一款规定，审查部门在审查申请材料过程中，认为需要申请人作出书面说明、解释的，原则上应当将问题一次汇总成书面反馈意见，申请人应当在审查部门规定的期限内提交书面回复意见。《上市公司重大资产重组管理办法》第二十七条第二款规定，证监会在审核期间提出反馈意见要求上市公司作出书面解释、说明的，上市公司应当自收到反馈意见之日起30日内提供书面回复意见。因此，余斌申请公开的信息是证监会在履行对广东威华股份有限公司（以下简称威华股份）提出的行政许可申请进行审查的职责过程中制作的信息，系向行政许可申请人出具的正式审查反馈意见，属于《政府信息公开条例》规定的政府信息。且余斌向证监会申请公开上述政府信息时，该信息所涉及的行政许可程序已经结束。故余斌所申请公开的信息并非处于证监会讨论、研究或者审查过程中的信息，证监会以余斌申请公开的信息属于过程性信息为由，未公开余斌所申请公开的信息缺乏事实及法律依据，应予纠正。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。因此，人民法院判决行政机关公开政府信息的前提条件系公开政府信息不再需要行政机关的相关调查与裁量。本案中，因证监会仅对余斌申请公开信息的性质进行了判断，并未依据《政府信息公开条例》的规定对相关信息的内容能否予以全部公开或者部分公开进行审查，故本案仅审查证监会认定余斌申请公开的信息属于“审查中的过程性信息”这一理由是否具有事实及法律依据，至于余斌申请公开的信息能否予以全部公开尚需证监会进行调查、裁量。因此，余斌请求判令证监会公开其所申请的相关信息之诉讼请求，不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：
一、撤销被诉告知书；
二、责令证监会于法定期限内对余斌提出的政府信息公开申请重新作出处理；
三、驳回余斌的其他诉讼请求。证监会不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：第一，一审法院认定事实错误。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。虽然余斌向证监会申请公开涉案反馈意见通知书时，该信息所涉及的行政许可程序已经结束，但该信息不应以行政许可程序已经结束而改变其属于“过程性信息”这一性质。涉案反馈意见通知书不属于应公开的政府信息。第二，反馈意见公开制度具有历史背景。证监会自2014年12月29日起公开反馈意见和申请人相应的回复内容，该工作机制属于法定义务之外的一项改革制度。虽然行政机关没有公开“过程性信息”的义务，但法律法规也并未禁止公开所有的过程性信息。证监会实施反馈意见公开制度并不改变证监会在历史上出具的反馈意见属于“过程性信息”的性质。威华股份本次重组申请系于2014年6月30日受理，不应属于并购重组反馈意见公开的对象。综上，证监会所作被诉告知书内容恰当、程序合法、适用法律正确。一审法院认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决，维持被诉告知书，驳回余斌的诉讼请求。余斌认为一审法院判决正确，请求二审法院予以维持。本案一审审理期间，证监会在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1、《中国证监会证券期货监督管理信息公开申请表》及附件；2、证监信息公开延期（2015）63号《监管信息公开延期答复通知书》；3、顺丰速运快递单及投递查询结果；4、中国邮政特快专递单及投递查询结果。一审审理期间，余斌未向一审法院提交证据。对于上述证据，一审法院经审查认为，证监会提交的全部证据均与本案审查被诉告知书的合法性有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够作为证监会作出被诉告知书的客观事实及行政程序的依据，予以采信。上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：2015年8月7日，证监会收到余斌提交的《中国证监会证券期货监督管理信息公开申请表》等材料，该申请表中“监管信息描述”一栏中注明：依据《政府信息公开条例》第一条、第五条、第九条、第二十三条规定，申请公开涉案反馈意见通知书的信息。2015年8月27日，证监会作出证监信息公开延期（2015）63号《监管信息公开延期答复通知书》，并于次日向余斌邮寄，该通知书告知余斌因申请的事项需要进一步审查，按照《政府信息公开条例》第二十四条的有关规定，将延期答复，延长时间为十五个工作日。2015年8月29日，余斌收到该延期答复通知书。2015年9月15日，证监会作出被诉告知书，并于同年9月17日向余斌邮寄。余斌于2015年9月19日收到被诉告知书后，诉至一审法院。另查，一审庭审中，证监会认可余斌申请公开涉案反馈意见通知书时，该信息所涉及的行政许可程序已经结束。同时证监会陈述，自2014年12月29日起，其受理的并购重组申请，在公开审核流程公示表的同时，在证监会网站上市部专区“并购重组反馈意见”子栏目中公开证监会向申请人出具的反馈意见。
本院认为，《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息；第三十六条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第七条第一款规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。根据上述规定，证监会作为法律授权的统一监督管理全国证券市场的事业单位法人，针对余斌提出的涉及证券市场管理的信息公开申请，负有依照《政府信息公开条例》予以处理的法定职责。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据《证券法》、《上市公司重大资产重组管理办法》等法律、规章的相关规定，余斌申请公开的涉案反馈意见通知书应当属于证监会在履行实施证券行政许可职责过程中制作的信息，对此当事人亦无争议。涉案反馈意见通知书系证监会在实施行政许可过程中制作的信息，关于处于行政许可程序过程中所产生的信息是否属于政府信息、是否应予公开的问题，须基于相关法律、司法解释及其他规范性文件予以准确理解：《中华人民共和国行政许可法》第五条第一款规定，设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则；第二款中规定，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条“准确把握政府信息的适用范畴”中规定，行政机关处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》第十七条第一款规定，审查部门在审查申请材料过程中，认为需要申请人作出书面说明、解释的，原则上应当将问题一次汇总成书面反馈意见。申请人应当在审查部门规定的期限内提交书面回复意见；确有困难的，可以提交延期回复的书面报告，并说明理由。本案中，余斌申请公开涉案反馈意见通知书时，该信息所涉及的行政许可程序已经结束。依据上述法律、司法解释并参照上述其他规范性文件的规定，余斌在行政许可程序终结后，向证监会申请公开的涉案反馈意见通知书，属于《政府信息公开条例》所调整的对象。证监会主张涉案反馈意见通知书属于过程性信息而不予公开，并无法律依据，本院不予支持。证监会主张其自2014年12月29日起开始实施反馈意见和回复意见公开制度、涉案反馈意见通知书不应属于公开对象等，
本院认为，按照《政府信息公开条例》的相关规定，行政主体既可以主动公开政府信息，亦可依申请公开政府信息。不属于行政主体主动公开的信息，并不能成为行政主体对申请人提出的政府信息公开申请予以拒绝的必然理由。故对证监会的该项主张，本院不予支持。本案中，证监会接到余斌的政府信息公开申请后，虽履行了延期答复告知、作出被诉告知书并予以送达等行政程序，但对余斌所申请的信息定性错误。故对于被诉告知书应予撤销，证监会应在正确定性余斌所申请公开信息性质的基础上，依照《政府信息公开条例》的相关规定重新履行政府信息公开职责。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予维持。证监会的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人中国证券监督管理委员会负担（已交纳）。本判决为终审判决。
审 判 长 赵宇晖
代理
审判员 赵世奎
代理
审判员 刘英飞
二〇一六年五月九日
书 记 员 孟雪儿 百度搜索“”