广东省广州市天河区人民法院行 政 判 决 书(2015)穗天法行初字第379号
原告：程伟强，男，1970年11月10日出生，汉族。
委托代理人：练美华、邓春燕，依次为广东海际明律师事务所律师及实习律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：吴探文，系该委工作人员。
委托代理人：吴业辉，广东广信君达律师事务所律师。
第三人：广州市华美牛奶公司，住所地广州市从化鳌头镇横江村青龙基地1号。
法定代表人：赵伟师，总经理。
委托代理人：沈宏伟，广东经纶律师事务所律师。
第三人：广州金融控股集团有限公司，住所地广州市天河区体育西路191号中石化大厦B座26层。
法定代表人：黄子励。
委托代理人：陈静艳、刘桓妤，均系广东广信君达律师事务所律师。
原告程伟强诉被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市土规委）要求履行法定职责，于2015年8月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年10月30日、2015年12月18日公开开庭审理了本案。原告程伟强及其委托代理人练美华、邓春燕，被告市土规委的委托代理人吴探文、吴业辉，第三人广州市华美牛奶公司（以下简称华美牛奶公司）的委托代理人沈宏伟，第三人广州金融控股集团有限公司（以下简称广州金控集团）的委托代理人陈静艳、刘桓妤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告程伟强诉称:位于广州市天河区黄云路华美牛奶厂区内的土地为广州市人民政府划拨给华美牛奶公司经营使用的土地，该公司在该土地上设立了广州市华美公司国营珠村奶牛场。为了给奶牛供应饲料，从1991年开始，华美牛奶公司把讼争土地中的部分发包给我。我在该土地上种植的象草等饲料供应给该公司。为此，我投入大量的人力、物力和财力，购买大量设备、建设灌溉设施设备、平整土地、种植相应的植被、建设工人居住的房屋和堆放饲料的仓库等，并把所生产的饲料供应给广州金控集团，一直至今。2010年6月25日，因黄云路西延长线工程需要，广州市人民政府收回了我承包的一小部分土地。为此，广州市道路扩建工程办公室受广州市中心区交通项目领导小组办公室的委托，与华美牛奶公司和我签订了《黄云路西延线道路工程征拆广州风行牛奶有限公司部分建（构）筑物补偿补充协议》，对我进行了相应的补偿。2014年，讼争土地被市土规委全部提前收储，并已经被挂牌出让，导致我无法继续承包经营。根据相关法律、法规、规章的规定，收回国有土地使用权时，对在该土地上的建筑物、其它附着物等，应根据实际情况给予补偿。我一直和华美牛奶公司等协商，并经街道办事处多次协调，均未得到该公司的答复。我只得依法致函给市土规委，要求其依法履行补偿义务，但市土规委也置之不理。市土规委的不作为，严重损害了我的合法权益。故为维护我的合法权益，特向法院提起诉讼。请求法院判决：1.被告市土规委对征收我承包的土地及地上建筑物、构筑物和其他附着物等依法作出补偿决定（补偿范围包括因征收造成的经营性损失、征收地上建筑物、构筑物和其他附着物的补偿，补偿金额本金为人民币3089790元），并立即向我支付补偿款合计人民币3089790元及利息（利息从2015年7月8日开始按中国人民银行同期同类贷款利率计至被告支付所有补偿款之日止）。2.本案诉讼费用由被告承担。
被告市土规委辩称:1.我委将案涉土地纳入土地储备合法有据。据粤房地权证穗字第××、09××66、09××70、0940027073号记载，广州金控集团为“天河区东圃镇珠村侧牛奶公司地块的权属人，广州市土地开发中心（以下称市土发中心）为我委下属的土地储备机构。依据穗土委纪[2014]2号《广州市土地管理委员会会议纪要》，广州市人民政府（以下称市政府）同意市土发中心将案涉土地纳入政府土地储备，广东省人民政府也同意将案涉土地转为建设用地。根据《土地储备管理办法》有关规定，参照穗府[2009]56号《关于加快推进“三旧”改造的工作意见》、穗府[2012]20号《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》，2014年5月14日，市土发中心与广州金控集团签订案涉土地的《收回国有土地使用权补偿协议》，合同签订后市土发中心已按约定给予广州金控集团补偿，案涉土地范围内的房地产权证已全部注销。2014年10月9日，广州市国土资源和房屋管理局天河区分局出具案涉土地的穗天国土用结字[2014]7号《同意用地结案书》，案涉土地纳入政府土地储备。综上，我委将案涉土地纳入土地储备合法有据。2.程伟强要求我委支付补偿款缺乏法律依据。《土地储备管理办法》第二条规定：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。”第十二条规定：“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关注销土地登记后纳入土地储备。”我委系依据上述《土地储备管理办法》之规定将案涉土地纳入土地储备，并依法对原土地使用权人广州金控集团给予补偿。程伟强并非案涉土地的原土地使用权人，我委不负有向其支付补偿款的法定义务，程伟强要求我委支付补偿款缺乏法律依据。3.程伟强并非案涉土地的使用权人，也不是实际使用人，其与我委的收储行为没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格。案涉土地的权属人是广州金控集团。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予补偿。”结合《土地储备管理办法》的相关规定，市土发中心作为土地储备机构已经依法与原土地使用权人广州金控集团签订《收回国有土地使用权补偿协议》，并已根据协议的约定给予广州金控集团充分的补偿。关于实际使用人问题，首先，本案中没有证据显示广州金控集团与程伟强就案涉土地签订过任何承包或租赁协议，在该集团取得案涉土地权属后，程伟强诉称一直承包案涉土地缺乏事实依据。其次，根据程伟强提交的其与华美牛奶公司签订的《饲料地承包合同》显示，程伟强的承包期限从1998年1月1日起至2002年12月31日止，可见程伟强的承包期限早已届满。再次，根据穗国资[2008]52号《关于无偿划转广州市牛奶公司部分房屋土地资产的通知》，2006年12月31日为划转基准日，案涉土地已于其时划转至广州金控集团。即使程伟强与华美牛奶公司在1998年起存在承包关系，但因权属人变更，该承包关系至迟应当在2006年底结束。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第六十三条的规定，程伟强无原告主体资格，依法应当裁定驳回起诉。4.我委不存在不履行法定职责的情形，程伟强的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。程伟强提出新的诉讼请求，要求我委对其承包的土地及地上建筑物、构筑物和其他附着物依法作出补偿决定，缺乏事实和法律依据。第一，如上所述，程伟强在承包期限届满后不再享有案涉土地的承包权，其与案涉土地没有法律上的利害关系。第二，根据市土发中心与广州金控集团签订案涉土地的《收回国有土地使用权补偿协议》第4.2条的约定，给予广州金控集团的补偿款已经包含了被收回地块的土地补偿款，地上建筑物、构筑物、附着物补偿款、搬迁、临时安置补偿及停产停业损失补偿等等，可见案涉土地在收储过程中地上建筑物、构筑物和其他附着物已得到全面的补偿，程伟强无权向我委另行重复主张。第三，《国有土地上房屋征收和补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第二十六条规定：“……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，……”。可见，作出补偿决定是市、县人民政府的法定职权，而并非我委的职权，且该条例是规范国有土地上房屋征收与补偿活动，不适用于土地储备，而在《土地管理法》和《土地储备管理办法》中，没有赋予我委作出补偿决定的行政职权。根据行政合法性原则，行政职权必须基于法律的授权才能存在，我委在收储案涉土地的过程中依法只有对土地使用权人给予适当补偿的行政职能，但法律没有授权我委对土地使用权以外的人给予补偿，更没有赋予我委作出补偿决定的行政职能，也就是说，我委在履行土地储备职能时，是依据法律的特别授权，但在法律没有明确规定的情形下，不能及于我委的其它行政管理职能，本案中程伟强要求我委作出补偿决定，该诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。第三人华美牛奶公司述称：（一）我公司与程伟强之间就是一个普通的、关于象草种植的承包合同关系，而且这个合同早已到期。之后双方并未签订新的合同，但仍按原合同继续履行。在这种情况下，我公司认为双方均有权随时解除合同。（二）我公司与程伟强终止承包合同也非我公司原因，而是因为政府行为所致。我公司所使用的地块，在2007年经广州市人民政府办公厅决定，以国有资产无偿划转方式，划拨给广州金控集团。按市政府要求，我公司必须迁出原使用的地块，故我公司无任何过错，与程伟强主张的补偿问题无关。（三）程伟强主张的补偿金额没有充分的事实和法律依据。程伟强主张补偿的损失有三块，一是经营性损失，二是建筑物损失，三是植物损失。首先，就经营性损失而言，由于我公司与程伟强之间的承包合同早已届满，双方均有权随时终止原合同的履行，如果说程伟强有经营性损失，那也仅限于当时已长成而未交付并取得收益的这部分损失，而不应当按所谓土地征收过程中补偿6个月收益的这样一个标准来主张补偿。其次，就建筑物损失而言，程伟强所主张补偿的建筑物是其为履行《承包合同》在98年左右修建的临时性建筑，且属于未经规划批准、无产权的违章建筑，该临时建筑是有使用年限的，按照法定临时建筑的使用年限为2年，按当时承包合同的期限，程伟强可使用年限也只有6年，而现程伟强要求按照合法的、有产权的、长期的建筑物来取得补偿，显然不当。再次，就植物而言，没有任何证据证明，我公司使用的地块上的树木系程伟强所栽或享有所有权。程伟强在我公司土地上承包的是象草种植，而无权种植任何的树木，而且这些树木与象草之间没有任何联系。故程伟强主张树木的补偿没有事实和法律依据。综上所述，请求法院驳回程伟强的诉讼请求。第三人广州金控集团述称：1.本案案由是具体行政行为，而我集团非国家行政机关也非承包合同的当事人，所以本案与我集团无关。2.我集团非案涉地块实际使用人，对程伟强的承包关系完全不知情，所以我集团不同意程伟强的诉讼请求。
经审理查明:程伟强于1998年6月10日与第三人华美牛奶公司签订《饲料地承包合同》，约定华美牛奶公司将大牛舍、中牛舍地段250亩山坡地发包给程伟强，用于种植象草或玉米苗，供应给该公司牛奶场喂奶牛，华美牛奶公司按照约定价格收购程伟强种植的象草和玉米苗。双方约定承包期限5年，自1998年1月1日起至2002年12月31日止。该合同到期后，双方未再重新签订书面合同，但仍按照原合同约定继续执行。2007年11月19日，广州市人民政府办公厅作出穗府办函[2007]165号《关于将6户农工商企业成建制或部分资产划入广州国际控股集团公司的通知》，内容之一为通知相关单位从2007年11月1日起，将华美牛奶公司占有、使用广州市牛奶公司的土地资产划入广州国际控股集团公司，纳入该公司资产经营和管理范围。广州市人民政府国有资产监督管理委员会于2008年10月10日作出穗国资[2008]52号《关于无偿划转广州市牛奶公司部分房屋土地资产的通知》，通知广州市农工商集团有限公司：“……一、你公司属下广州市华美牛奶公司（国有独资）占有、使用广州市牛奶公司（国有独资）位于广州市天河区东圃镇路珠村侧的整体房屋土地资产（房地产证权证号码：213701、215162、217987、217988）无偿划转给广州国际控股集团有限公司（国有独资）。……”广州市农工商集团有限公司与广州市国际控股集团有限公司于2007年12月19日签订《企业产权（资产）交接协议书》，约定以签订协议书当日作为交接日，将华美公司占有、使用广州市牛奶公司的土地资产划入广州国际控股集团有限公司。2013年12月31日，广州国际控股集团有限公司更名为广州金融控股集团有限公司。2014年5月14日，市土规委下属广州市土地开发中心（甲方）与广州金控集团（乙方）签订《收回国有土地使用权补偿协议（广州市天河区大灵山400号华美牛奶厂地块）》，收回位于广州市天河区大灵山路400号，面积暂定为583092.49平方米的土地。该协议4.2条规定：“本条4.1款项下补偿款，包含了本协议项下被收回地块的土地补偿款，地上建筑物、构筑物、附着物补偿款、搬迁、临时安置补偿及停产停业损失补偿及乙方拆卸地上建筑物、构筑物、附着物、土地平整至原地面标高并符合交地条件的费用。除本协议双方另有的约定外，甲方不再向乙方支付4.1款约定外的其他任何补偿款。”2015年3月20日，市土规委发布穗国房挂出告字[2015]6号土地使用权挂牌出让公告，就天河区黄云路华美牛奶厂AT1008045地块挂牌出让。程伟强于2015年6月26日向市土规委邮寄《关于支付补偿的函》，称其在承包华美牛奶厂区内土地期间，投入大量人力物力，种植象草、树木，搭建工人居住房屋和堆放象草的仓库，购买设施设备等，申请向其支付相应补偿。市土规委未予答复。诉讼过程中，市土规委确认广州市土地开发中心系该委下属的土地储备机构。程伟强提交其与华美牛奶公司之间购销往来表及银行账户交易明细，以证明在华美牛奶公司搬迁前，其一直承包案涉土地，向华美牛奶公司供应象草等。该购销往来表记录了2014年期间程伟强与华美牛奶公司的购销记录，并加盖了华美牛奶公司印章。银行账户交易明细显示，华美牛奶公司2014年至2015年期间有多笔款项汇入程伟强账户，最后一笔为2015年2月16日，金额为64457.77元。庭审中，华美牛奶公司确认虽然广州市农工商集团有限公司与广州国际控股集团有限公司于2007年12月19日签订《企业产权（资产）交接协议书》，约定以签订该协议书当日作为交接日，但上述日期仅为权利交接，案涉地块并未办理实际交接，该公司一直在原地经营，程伟强一直向其提供象草，直到2015年2月份该公司才实际迁出案涉地块。广州金控集团亦表示案涉地块一直由华美牛奶公司控制和管理经营。程伟强向本院提交其委托广东京华资产评估房地产土地估价有限公司以2015年2月4日为评估基准日针对“委托方因被征收所租用的土地使用权上的资产以及因经济行为而造成的损失”出具的粤京资评报字[2015]第099号资产评估报告。该评估报告评估对象为根据程伟强指定评估的经营性损失、房屋建筑物及构筑物、植物。委托评估的建筑物及构筑物包括未取得相关产权证明的房屋建筑物、构筑物共17项。委托评估的植物包括象草、果树等32项。程伟强起诉时将广州市华美牛奶公司、广州市风行牛奶有限公司及广州市华美牛奶公司国营珠村奶牛场列为本案第三人，经本院审查认为，广州市风行牛奶有限公司及广州市华美牛奶公司国营珠村奶牛场与本案缺乏法律上的利害关系，故责令其退出本案诉讼。
本院认为:《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《中华人民共和国物权法》第一百三十二条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”本案中，由市土规委依法收回并储备的案涉国有农用地在收储之前一直由华美牛奶公司合法占有、使用。该公司将案涉土地交由程伟强承包经营，种植象草等农作物供该公司奶牛场喂养奶牛。虽然华美牛奶公司与程伟强签订的《饲料地承包合同》到期后，双方未重新订立合同，但均确认双方一直执行原合同约定的权利义务直到2015年2月华美牛奶公司迁出案涉土地。故程伟强在案涉土地种植象草等农作物属于合法的经营行为，其在承包经营的土地上种植的农作物及其他合法的财产权益应受法律保护。依据上述法律规定，在案涉土地收回前，其有权就所种植的农作物及相关合法财产申请获得相应的补偿。市土规委以其下属土地开发中心与广州金控集团达成的补偿协议已就相关补偿安置作出约定为由予以抗辩，
本院认为上述补偿协议系该中心与广州金控集团达成的双方协议，未经程伟强认可，对其不产生约束力。且上述行政协议作为收回国有土地行政程序中的具体行政行为，未经相关利害关系人参与，对其权益作出相应处分，亦缺乏程序上的正当性。故对市土规委的上述抗辩意见不予采纳。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”参照上述法规规定，市土规委应报请广州市人民政府对程伟强承包经营土地上的财产作出补偿决定。至于应补偿财产的范围及补偿金额，应由市土规委对程伟强所主张补偿的财产进行核定及估算，在后续的补偿决定中予以确定，本案不予调处。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，
判决如下:责令被告广州市国土资源和规划委员会于本判决生效之日起六十日内报请广州市人民政府对原告程伟强承包经营的广州市华美牛奶公司地块上的财产作出补偿决定。本案受理费50元由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院（立案庭）递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 瞿 栋
人民陪审员 黄 伟
人民陪审员 叶小玲
二〇一六年四月十三日
书 记 员 马妮娜 微信公众号“”