山东省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）鲁行终73号上诉人（原审原告）范明山，男，1954年7月11日出生，汉族，山东省青岛市黄岛区人，现住山西省太原市。委托代理人范丽娜，女，1981年8月27日出生，汉族，住山西省太原市迎泽区。委托代理人何翀，男，1980年9月21日出生，汉族，住山西省太原市杏花岭区。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地：青岛市市南区香港中路11号。法定代表人张新起，市长。委托代理人谷宝玉，青岛市国土资源和房屋管理局黄岛分局工作人员。委托代理人张磊，山东光浩律师事务所律师。
上诉人范明山因与青岛市人民政府土地登记行政赔偿一案，不服青岛市中级人民法院（2015）青行初字第7号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人范明山的委托代理人范丽娜、何翀，被上诉人青岛市人民政府的委托代理人谷宝玉、张磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审
经审理查明：1.范明山系青岛市黄岛区胶南经济开发区广城村村民。1997年范明山填写《农民建房用地申请表》，申请本村宅基地一处用于建房，并于1996年8月20日向“胶南市经济技术开发区管理委员会土地建设部”缴纳押金1500元。1997年11月25日，原胶南市人民政府对范明山的申请作出审批，办理了南农宅字(97)第0113号《胶南市农村宅基地使用证》。经青岛市黄岛区人民法院调查，该宅基地使用证原件现保存在广城村委会。2.1999年4月12日，原胶南市人民政府又将上述涉案宅基地审批给另案第三人张焕芹，并向其发放了南农宅字(1999)第1472号《胶南市农村宅基地使用证》，该证记载的四至范围与范明山申请的宅基地一致。后张焕芹即在该宅基地建设了房屋。3.2001年11月28日，原告向灵海土管部提出书面申请：“我是灵海办广城村落户村民，我在1996年要了一处房场，交给你们押金1500元。我多次想盖，邻居于德水不让盖，他儿要盖。我找了张新江（书记）……多次，没有一个敢得罪于德水的。几年来也没给明确的答复。现我强烈要求把押金退给我，因房场已叫别人盖起了房（老户），没办法，只好要回押金。谢谢领导批准，把押金退给我…”4.2009年6月16日，根据张焕芹的申请及广城村委会出具的证明、公示材料等，原胶南市人民政府为张焕芹办理上述涉案房屋的集体土地使用权登记，并于2009年9月13日向其发放了南集用(2009)第260049609号集体土地使用权证。5.范明山于2013年7月23日向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原胶南市人民政府1999年为张焕芹颁发的《胶南市农村宅基地使用证》及2009年为张焕芹颁发的土地使用权证。6.青岛市黄岛区人民法院经审理，作出(2013)黄行初字第52号行政判决：
一、原胶南市人民政府为第三人张焕芹发放南农宅字(1999)第1472号《胶南市农村宅基地使用证》及为张焕芹办理涉案土地的集体土地使用证（南集用〔2009〕第260049609号）的具体行政行为违法。
二、被告应于判决生效之日起三十日内采取相应的补救措施。该判决被二审维持。原审经审理认为：被告为另案第三人张焕芹办理宅基地使用证和集体土地使用证的行政行为虽被法院生效判决确认违法，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告只应承担由于其违法行为对原告合法权益造成的损失。原告虽在1997年11月25日办理了南农宅字(97)第0113号《胶南市农村宅基地使用证》，但其在两年内并未进行建设，且于2001年11月28日申请撤回了建房押金。也即原告在涉案宅基地上并未实际投入，也就不产生实际损失。其在邻村的租房费用也非由于被告违法行为直接造成，因而原告要求由被告承担赔偿责任缺乏法律依据，不予支持。至于其主张后续的住宿费、交通费、邮寄费等维权费用，均不属于直接损失，不予支持。其要求赔偿的精神抚慰金的主张，缺乏法律依据，不予采纳。判决驳回原告范明山的诉讼请求。范明山不服该判决，上诉称：1.原判认为原审被告的行为虽然违法，但上诉人未实际投入，也就不产生实际损失，该认定严重违反法律规定，且与事实不符。原胶南市人民政府将范明山的宅基地违法登记给第三人张焕芹，“一女二嫁”，严重侵犯了上诉人的宅基地使用权、住房权以及与此相关的其他合法权益。由于被上诉人没有按照法定程序将上诉人的《胶南市农村宅基地使用证》交付上诉人，且在两年内违法将宅基地批给第三人，导致上诉人无法在自己的宅基地上建房居住，丧失了对自己宅基地的占有和使用权，十几年来到处漂泊，租房居住，损失是客观存在的。上诉人的合法权益受到损害与被上诉人的违法行为之间有着直接因果关系。上诉人由于违法行为而支出的相关费用，应予赔偿。2.原判认为“上诉人虽在1997年11月25日办理了宅基地证，但在两年内未进行建设，且于2001年11月28日申请撤回了建房押金”，该认定与事实不符，且颠倒了因果关系。被上诉人没有依法将权属证明送达上诉人，上诉人直到2013年在行政诉讼庭审中，才得知自己的申请确已被核准，首次见到宅基地使用权证。原判将两年未进行建设的责任归结于上诉人，显然混淆了事实真相，颠倒了因果关系。原判认定上诉人“于2001年11月28日申请撤回了建房押金”与事实不符。该建房押金并未退回，上诉人手中仍持有押金条，且被上诉人在原行政案件中当庭自认未退还上诉人押金。3.原判认为上诉人在邻村的租房费用非由被上诉人的违法行为直接造成，系认定事实错误。农村村民“一户一宅”是法律明确规定的，迄今为止，争议宅基地是上诉人唯一的宅基地。4.原判认为交通费、住宿费等费用不属于直接损失是错误的，上述费用均是上诉人实际已经支出的费用，应当属于直接损失。5.原判对精神损害不予支持是不公平的。由于被上诉人的违法行为，上诉人多年来无法使用自己的宅基地，居无定所，给上诉人身心带来极大的痛苦，其应当对上诉人给予精神损害赔偿。6.原审法院审理程序违法。原审仅凭《退案说明》即否定宅基地使用权价值可以鉴定是错误的。请求二审法院予以委托鉴定。一审判决采纳被上诉人提交的《关于城市规划区内偏远村庄宅基地管理的函》属认定证据错误。一审期间上诉人明确提出追加张焕芹为本案的第三人，一审法院未予以答复，程序违法。上诉人在一审的起诉状中明确要求被上诉人公开赔礼道歉，一审判决对该诉讼请求并未提及，遗漏诉讼请求。请求被上诉人赔偿上诉人同等地段同等面积宅基地一块或者按照市场价格折价赔偿；赔偿上诉人失去宅基地期间所支付的房屋租金损失，共计人民币104318元；赔偿上诉人及其委托代理人为维护合法权利支付的交通费8029元、住宿费1595元，诉讼材料快递费250元，共计9874元；赔偿上诉人精神损害抚慰金人民币200000元；在相关媒体向上诉人及家人公开赔礼道歉，并追究相关人员的责任。青岛市人民政府答辩称：1.在范明山诉被上诉人土地行政登记纠纷案件的判决中，法院判决被上诉人违法的理由为，被上诉人在没有履行任何告知或注销程序的情况下，又将该宅基地审批给了第三人。法院查明的事实已认定，上诉人在该宅基地上不能建房的原因是上诉人的邻居阻碍其盖房，并非被上诉人及其所属行政部门的原因。由于上诉人在规定的期限内不能建房，其已获审批的宅基地使用证已失去效力，该证应收回注销，故该证在上诉人所在的村委会处保管。本案中被上诉人违法的原因是未按法定程序注销该证，此违法行为并未给上诉人造成任何实际损失。2.上诉人早已得知其原先审批的宅基地被第三人建造了房屋，其也早向相关部门申请退回建房押金，由此可见，上诉人早已认可不能建房的事实，其不能建房的原因不在于被上诉人。上诉人未实际投入，没有损失。3.上诉人未实际投入建房，却将不能建房的原因归结于被上诉人明显错误。只有因被上诉人的原因导致上诉人不能建房或建房后不能居住，被上诉人才应承担上诉人的房租、交通食宿等费用，该损失才是直接损失。4.上诉人最迟于2001年11月28日即得知涉案宅基地已被张焕芹合法使用并建造了房屋，其完全可以再向相关部门申请宅基地，但其再未向被上诉人提出过申请。由于2004年6月22日原胶南市城乡建设管理局、国土资源局联合下发了《关于城市规划区内偏远村庄农村宅基地管理的函》，规定广城村属不批准使用宅基地建造住宅的范围，该村村民符合宅基地审批条件的，均可申请购买农民经济适用房，故被上诉人无法为其恢复宅基地权利。5.因青岛市黄岛区人民法院和青岛市中院对土地登记纠纷案的行政判决均在《中国裁决文书网》上进行了公示，接受社会公众舆论监督，该案无需再经相关媒体公示。上诉人要求公开赔礼道歉的请求不符合《国家赔偿法》第三十五条的规定。6.按照《国家赔偿法》第三十五条的规定，精神损害抚慰金的支付仅限于《国家赔偿法》第三条及第十七条限定的情形，且必须造成严重后果才适用，本案明显不适用上述支付精神损害抚慰金的情形。7.该案为行政赔偿案件，如上诉人的赔偿请求成立，则赔偿责任主体只能是被上诉人，故该案无须追加第三人。综上所述，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。原审中各方提交的证据已经质证，并随卷移送本院。二审中，双方均未提交新证据。上诉人提出，原审判决采纳被上诉人提交的《关于城市规划区内偏远村庄宅基地管理的函》属认定证据错误。《关于城市规划区内偏远村庄宅基地管理的函》是国家机关职能部门依职权制作的公文，虽未提交原件，但两发文部门共同向原审法院出具了原件丢失、文件仍然有效的书面情况说明。原审法院据此对该证据的真实性予以认定，不属于认定证据错误。范明山持有交纳1500元建房押金的原始凭证，原审判决认定范明山申请撤回了建房押金不准确，应予纠正。经审理，对原审认定的其他案件事实，本院予以确认。本院另查明：（2013）黄行初字第52号行政案件中，第三人广城村委会称“范明山截止到起诉时在本村没有宅基地，在2007年已经申请经济适用房，有关部门已经审批了经济适用房…”该村委会提供了2007年5月29日范明山的《农民公寓入住申请审批表》、《胶南经济开发区农民经济适用房四期分配合格明细表》（时间为2007年5月30日，范明山分配楼号为1号，房号为104）。2014年4月22日，青岛市国土资源和房屋管理局黄岛分局向范明山出具《关于黄岛区人民法院（2013）黄行初字第52号行政判决书情况的回复》，就法院判决“采取相应的补救措施”回复：1.…无法满足审批宅基地的请求；2.胶南经济开发区管委正在审批建设一批农民经济适用房，经与胶南开发区管委会协调，同意待经济适用房建成后，为范明山解决一套农民经济适用房，购房费用由范明山自己承担；3.胶南经济开发区管委退还范明山于1997年10月4日交纳的1500元建房押金和同期存款利息（按中国人民银行同期存款利率计算），计息时间自缴款日起至退款日止。
本院认为：1.关于原审程序是否合法问题。专业评估鉴定机构已经表明：由于该项目的特殊性，调查和收集的相关评估依据受限，无法出具科学合理的评估报告。上诉人申请继续鉴定，但没有新的理由，本院不予支持。本案为行政赔偿诉讼，张焕琴依法不是行政赔偿案件的义务主体，与本案没有利害关系，原审未追加其为第三人并不违法。原审判决驳回了上诉人全部诉讼请求，不存在遗漏诉讼请求问题。但没有针对是否应予赔礼道歉进行说理，存有瑕疵。2.关于被上诉人是否侵犯上诉人合法权益问题。宅基地使用权是农村集体经济组织成员依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利。已生效的（2013）黄行初字第52号行政判决认为，范明山已经取得在审批的宅基地范围内建设房屋的权利，原胶南市人民政府在没有履行任何告知或注销程序的情况下，又于1999年将同一宅基地审批给第三人张焕琴使用并建设了房屋，侵害了范明山已经取得的宅基地使用权。被上诉人造成的侵权事实，已由前述生效判决认定。3.关于上诉人主张的损失是否应予赔偿问题。上诉人作为广城村村民，因侵权行为未能使用本村宅基地建房，建房押金未退还，其申请同等地段同等面积宅基地的赔偿请求具有合理性。但是，因城市规划原因，自2004年以来该村已经不再审批宅基地，该项请求实际无法获得支持。（2013）黄行初字第52号行政判决责令被上诉人采取相应的补救措施，青岛市相关职能部门业已书面答复上诉人，即胶南经济开发区管委正在审批建设一批农民经济适用房，经与胶南开发区管委会协调，同意待经济适用房建成后，为上诉人解决一套农民经济适用房，购房费用由上诉人自己承担。被上诉人已经表明了履行人民法院生效判决所确定的“采取补救措施”的态度及具体的补救方式。因此，上诉人权利所受损害可通过落实“补救措施”解决。原胶南市人民政府违法将上诉人的宅基地审批给第三人建房，侵犯了上诉人的宅基地使用权，影响了上诉人建设房屋并使用的权利。有房屋居住是必需的生存条件，上诉人因没有依法取得宅基地而不能建设房屋，其租房居住支出的必要、合理的租金，属于国家赔偿法规定的直接损失，应予赔偿。上诉人主张2000年6月至2007年11月在邻村租房支出租金40700元，并提交了房屋出租人李同进出具的证明。原审法院对李同进进行了调查，其亦认可该事实。由此可以认定上诉人此期间实际支出的房租费为40700元。上诉人于2007年申请过本村经济适用房，并已分配到房屋，但2007年12月以后上诉人自行选择不在本集体经济组织居住。因此，上诉人主张2007年以后的房屋租金损失，没有法律依据，本院不予支持。上诉人主张的交通费、住宿费、快递费不属于侵权行为造成的直接损失，本院不予支持。上诉人要求赔礼道歉并主张赔偿精神损害抚慰金，不符合国家赔偿法第三十五条之规定，本院不予支持；要求追究相关人员责任，不属于行政诉讼案件审理范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，
判决如下：
一、撤销青岛市中级人民法院（2015）青行初字第7号行政赔偿判决；
二、被上诉人青岛市人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿上诉人范明山房屋租金损失40700元；
三、驳回上诉人范明山其他赔偿请求。本判决为终审判决。
审 判 长 刘加鹏
审 判 员 张 勇
代理
审判员 亓连广
二〇一六年四月七日
书 记 员 宋 玉 更多数据：