安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖01行终1号
上诉人（原审原告）：张贻芬。委托代理人孙事龙，北京市明宪律师事务所律师。
被
上诉人（原审被告）：合肥市企业养老保险管理中心，住所地安徽省合肥市政务新区政务环路88号，组织机构代码77737440-7。
法定代表人：张旭东，主任。
委托代理人：丁敬红。
委托代理人：程斯路。
被
上诉人（原审第三人）：合肥市蜀山区劳动保障代理事务所，住所地合肥市合作化南路蜀山区政府综合办公楼，组织机构代码74676118-0。法定
负责人：刘颖，主任。
委托代理人：朱大钧。
上诉人张贻芬因诉合肥市企业养老保险管理中心（以下简称市企业养老保险中心）退休养老金审核行为，不服合肥市蜀山区人民法院（2015）蜀行初字第00033号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明，2013年7月12日，市企业养老保险中心根据合肥市蜀山区劳动保障代理事务所的申报对张贻芬作出职工退休养老金审核，审核内容：张贻芬，1981年1月参加工作，退休时间2014年10月，1995年底缴费年限14年11月，1996年初至退休时缴费年限18年10个月，退休时累计缴费年限33年9个月，依据皖政办（2006）59号文办法计发的应发养老金为1829.30元。张贻芬对该审核计算不服，认为其作为失去独生子女家庭户应享受退休金100%待遇，特提起行政诉讼，请求撤销市企业养老保险中心于2013年7月12日作出的职工退休养老金审核行为，并责令其重新作出具体行政行为。一审法院审理后认为：《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”故市企业养老保险中心具有本市企业退休人员基本养老金审核计算的法定职权。本案的争议焦点为市企业养老保险中心关于张贻芬的基本养老金审核是否合法、正确。上述争议根源是有关《安徽省人口与计划生育条例》第四十五条的理解与适用。对此评析需梳理安徽省关于终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育职工的计划生育奖励和社会保障政策的规定。1992年8月30日修订的《安徽省计划生育条例》第三十二条规定：“终身无子女或者领取独生子女证后子女死亡不再生育的夫妻，职工批准退休时，按百分之百发给退休费；农民年老丧失劳动能力时，除按当地规定享受有关福利待遇外，由乡、镇人民政府或者村民委员会每月增发一定的生活费。”后1999年6月6日该规定修订为第四十条：“终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的夫妻，职工退休时，按100％发给退休费，或由所在单位一次性给予2000元以上3000元以下的补助；城镇居民、农民年老丧失劳动能力且无固定收入的，享受“五保”待遇和其他福利，优先安排进入敬老院。”《安徽省计划生育条例》第六十条规定：“本条例实施中的具体问题由省计划生育委员会负责解释。”2000年4月20日安徽省计划生育委员会发布《〈安徽省计划生育条例〉若干具体问题的解释》，该解释第34条：“如何执行第37条第二款第二项和第40条？（1）已实施职工养老保险的单位，可以给予一次性补助；尚未实施职工养老保险的单位，可以提高5%的退休费，但最高不得超过退休费的100%。以上两种补助方式，只能享受一种。……”。2002年9月1日《安徽省人口与计划生育条例》施行，该条例第四十三条规定：“终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的职工，按100％发给退休金，或者由所在单位给予与之相当的补助；农民、无用工单位的城市居民年老丧失劳动能力的，优先享受政府提供的养老服务。”2011年2月24日该条修订为第四十五条：“终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的职工，退休时按100%发给退休金或者给予一次性补助。一次性补助标准，由户籍所在地设区的市、县级人民政府确定。所需经费，由户籍所在地设区的市、县级人民政府承担。”从上述法规及解释的梳理反映，我省对终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育职工的计划生育奖励和社会保障政策，1999年6月6日之前是规定“100%发给退休费”，之后开始规定“100％发给退休费”或“一次性补助”。2000年4月20日《〈安徽省计划生育条例〉若干具体问题的解释》对上述两种方式作了具体解释“实施职工养老保险的单位，可以给予一次性补助；尚未实施职工养老保险的单位，可以提高5%的退休费，但最高不得超过退休费的100%。”2002年9月1日施行的《安徽省人口与计划生育条例》及之后的修订对终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育职工的计划生育奖励和社会保障的规定仍延续《安徽省计划生育条例》规定的基本内容。《全国人民代表大会常务委员会〈关于加强法律解释工作的决议〉》第四条规定“凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。”《安徽省人口和计划生育条例》第六十四条规定：“本条例应用中的具体问题由省人民政府人口和计划生育行政部门负责解释。”一审法院在案件审理过程中函请安徽省卫生与计划生育委员会对《安徽省人口和计划生育条例》第四十五条规定的“100%发给退休金或者给予一次性补助”的理解与应用予以解释。该委解释：“根据2011年2月修改《安徽省人口和计划生育条例》的指导思想和基本原则，第四十五条的奖励方式和资金渠道与第四十一条第一款第（二）项规定相同。即对终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的，国家机关和事业单位职工退休时，提高至100％的退休金；企业职工退休时给予一次性补助，具体标准由所在地设区的市、县级人民政府确定。所需经费，是国家机关和事业单位、国有企业职工的，由所在单位承担；其他人员由户籍所在地设区的市、县级人民政府承担。国有企业改制、破产的，其退休职工计划生育奖励资金的发放依照国家和省人民政府有关规定执行。”上述解释是法定的解释机关作出，且符合我省对终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育职工的计划生育奖励和社会保障政策的历史沿革，也符合法规内部的条文关系。综上，张贻芬关于市企业养老保险中心养老金审核行为违反《安徽省人口和计划生育条例》规定的诉称，不予支持。另“基本养老金”属社会保险制度。《中华人民共和国社会保险法》第十五条规定：“基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。”张贻芬诉称的其养老保障待遇与其他退休职工无差别及相关的一次性补助与享受100％退休金人员差别巨大非被告基本养老金审核计算的内容，亦非本案审查范围。张贻芬认为市企业养老保险中心提供的《关于企业职工退休时执行〈安徽省计划生育条例〉有关退休待遇问题的通知》（劳社秘（2001）205号）、《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（皖政办（2006）59号）不合法，请求进行审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，提请司法审查的规范性文件必须是被诉行政行为的依据。被诉行政行为的依据应是其作出行为时的依据，本案被诉的养老金审核行为的依据应是被告作出的“职工退休养老金审核计算表”中载明的《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。而市企业养老保险中心答辩所称及提供的《关于企业职工退休时执行〈安徽省计划生育条例〉有关退休待遇问题的通知》实际是为反驳张贻芬诉称的辩称依据，而非其作出养老金审核的依据，故非行政诉讼的司法审查范围。关于《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（皖政办（2006）59号），该规范性文件的主要内容是关于基本养老金发放、保险覆盖范围、基金征缴与监管、个人账户、基本养老金计发办法、提高管理服务工作等有关我省企业职工基本养老保险制度的基本规定，其附件1、2是有关我省基本养老金计发的具体计算方法，内容与《中华人民共和国社会保险法》及《》不冲突，市企业养老保险中心据此作出养老金审核属依据合法。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决：驳回原告张贻芬的诉讼请求。案件受理费50元，由张贻芬负担。张贻芬上诉称，一、一审认定事实存在偏差。采用低数字作为计算退休金基数，即使由政府采取一次性补助方式解决失独父母退休金待遇问题，两者不应该出现差价。上诉人是上世纪八十年代领取的独生子女证，按照当时法律政策是退休金100%发放，至于后来演变成“100%发给退休金或给予一次性补助”，不能损害上诉人的利益。即使是政策修改，不能失去公平，两者价值应该相当。同时，对于法律的解释，应当由立法机关解释，不能授权部门解释，另外，不应授权区、县人民政府制订补助标准，造成权力滥用。
二、上诉人一审没有起诉第三人，一审追加第三人违反法律程序。对于安徽省卫生与计划生育委员会的解释结果，一审法院没有进行法庭质证，亦违反程序。合肥市企业养老保险管理中心辩称，一、上诉人诉称其作为失去独生子女户应该享受退休金100%待遇。对此，《关于企业职工退休时执行﹤安徽省计划生育条例﹥有关退休待遇的通知》（劳社秘（2001）205号）规定：“凡参加企业养老保险社会统筹的职工退休时，由所在单位给予一次性补助，不再提高基本养老金标准；未参加企业养老保险社会统筹的职工退休时，独生子女职工提高5%的退休费，但最高不得超过100%，终生无子女的职工按照100%发给退休费”，张贻芬属于已参加企业养老保险社会统筹的职工，其计划生育奖励不属企业职工基本养老保险基金支付范围。其养老金计算应执行《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（皖政办（2006）59号）文件规定的计发办法。
二、根据皖政办（2006）59号文件计算办法，张贻芬退休时月基本养老金为2294.37元，由基础养老金、个人账户养老金和过渡性养老金构成。上诉人的养老金审核计发正确无误。上诉人所提及的至少按照退休前自己所交养老保险基数以上100%核定工资的问题，并无相关文件政策予以支持合肥市蜀山区劳动保障代理事务所意见同合肥市企业养老保险管理中心。市企业养老保险中心向一审法院提交了以下证据、依据：1、《关于企业职工退休时执行〈安徽省计划生育条例〉有关退休待遇问题的通知》劳社秘（2001）205号。2、《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》皖政办（2006）59号。证明执行依据。张贻芬向一审法院提供的证据：1、《职工退休养老金审核计算表》，系被诉行政行为。2、退休证、身份证，证明张贻芬身份及主体资格等。3、独生子女光荣证、扶助证，证明张贻芬属于失去独生子女户。4、独生子女死亡证明，证明张贻芬独生子女死亡。5、（2009-2015）安徽省、合肥市职工工资一览表，证明合肥市与安徽省在岗职工工资不同，且合肥市高于安徽省，按省标准核算不公平。上述证据均已随案移送本院。合肥市蜀山区劳动保障代理事务所未提供证据经审查，一审法院对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院确认一审认定的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定：社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。因此，被上诉人市企业养老保险中心具有本市企业退休人员基本养老金审核计算的法定职权。《中华人民共和国社会保险法》第十五条规定：基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。被上诉人市企业养老保险中心根据上述法律规定，参照《安徽省人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（皖政办（2006）59号文件），审核计算出上诉人的基础养老金、个人帐户养老金和过渡性养老金，计算依据和计算方法符合本省规定的基本养老金计发办法。上诉人系失去独生子女的家庭，在本案中主张的100%退休金待遇源于《安徽省人口和计划生育条例》的有关规定，其中第四十五条规定：终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的职工，退休时按100%发给退休金或者给予一次性补助。一次性补助标准，由户籍所在地设区的市、县级人民政府确定。所需经费，由户籍所在地设区的市、县级人民政府承担。按照该条例第六十四条的规定，本条例应用中的具体问题由省人民政府人口和计划生育行政部门负责解释。据此，一审法院函请安徽省人口与计划生育委员会，对条例第四十五条的理解与应用进行解释。安徽省人口与计划生育委员会的解释内容为：根据2011年2月修改《安徽省人口和计划生育条例》的指导思想和基本原则，第四十五条的奖励方式和资金渠道与第四十一条第一款第（二）项规定相同。即对终身无子女或者领取独生子女父母光荣证后子女死亡不再生育的，国家机关和事业单位职工退休时，提高至100％的退休金；企业职工退休时给予一次性补助，具体标准由所在地设区的市、县级人民政府确定。所需经费，是国家机关和事业单位、国有企业职工的，由所在单位承担；其他人员由户籍所在地设区的市、县级人民政府承担。国有企业改制、破产的，其退休职工计划生育奖励资金的发放依照国家和省人民政府有关规定执行。上述解释是法规授权的机关作出，可以作为人民法院审理案件的参考。上诉人系企业退休职工，根据上述解释意见属于一次性补助对象，且上诉人退休时领取了一次性补助，现请求按照100%标准领取退休金没有法律依据，至于其认为领取的一次性补助金额与100%的退休金之间差距过大，不属于本案审理范围。综上所述，上诉人请求撤销被上诉人作出的《职工退休金养老审核计算表》的诉讼请求没有事实和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求并无不当，其上诉请求亦不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人负担。本判决为终审判决。
审 判 长 应道荣
审 判 员 李 琦
代理
审判员 钟 芳
二〇一六年三月三十一日
书 记 员 邓 乐附：本案适用的相关法律规范性文件条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。 关注微信公众号“”