江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏06行终字第131号上诉人（原审原告）钱井峰等60人，具体名单附后。上诉人暨诉讼代表人钱井峰。上诉人暨诉讼代表人倪汉清。上诉人暨诉讼代表人石金龙。上诉人暨诉讼代表人吴国华。上诉人暨诉讼代表人朱玉美。被上诉人（原审被告）南通市通州区城市管理行政执法局，住所地南通市通州区朝阳路19号。法定代表人周建清，局长。委托代理人顾军峰，南通市通州区城市管理行政执法局副局长。委托代理人陶志勇，南通市通州区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人钱井峰等60人因认为南通市通州区城市管理行政执法局（以下简称通州区城管局）不履行违法建设查处职责一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00342号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月23日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审认定，2015年4月7日，钱井峰等人向通州区城管局提交非法用地查处函，称：其为南通市通州区平潮镇捕鱼港村2、3组及九圩港村2组的村民，南通市汇晟建材市场仓储用房项目建设占用其承包地。经向南通市规划局申请政府信息公开，得知案涉项目未取得建设用地规划许可证，属于违法建筑。案涉非法用地行为侵犯了作为案涉宗地使用权人的合法权益，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第37、38条的相关规定。故请求通州区城管局对上述行为进行查处，责令停止建设行为。通州区城管局于次日收到上述非法用地查处函。2015年5月14日通州区城管局通过南通市通州区严格管控违法建设工作领导小组办公室将非法用地查处函转交南通市国土资源局通州分局。南通市国土资源局通州分局已于次日收悉。另查明，钱井峰等人系对南通市汇晟建材市场有限公司在南通市通州区平潮镇九圩港村18、19组建设的仓储项目中占地178.72亩部分进行举报，该部分项目使用的土地性质为农村集体土地，土地用途为耕地。还查明，自2007年5月1日起，南通市通州区在城市规划区及建制镇规划区内实行城市管理相对集中行政处罚权，由通州区城管局负责行使。通州区城管局行使的行政处罚权包括城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。再查明，2015年5月4日，钱井峰向通州区城管局提交政府信息公开申请表，称通州区城管局已于2015年4月8日收到关于南通市通州区九圩港村18、19组非法用地的举报函，询问查处进展情况。5月14日，通州区城管局作出（2015年］通城管信复第1号政府信息公开申请答复书，答复称钱井峰申请的“非法用地查处进展情况”不属其职权范围，建议向南通市国土资源局通州分局咨询了解。5月17日，钱井峰再次提交政府信息公开申请表，称通州区城管局仅对其举报的南通市汇晟建材市场仓储用房项目非法用地进行核查，请公开对非法建房的查处情况。6月4日，通州区城管局作出（2015年］通城管信告第1号政府信息公开重复申请告知书，告知根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对土地违法行为的查处包括对地面建筑的处置，钱井峰提出的关于“南通市汇晟建材市场非法建房查处情况”的申请属重复申请。通州区城管局所作上述两份答复均已向钱井峰送达。经原审法院向南通市国土资源局通州分局了解，其已就被告转交的“非法用地查处函”中所涉事项予以立案，目前仍在行政程序中。本案争议焦点是：通州区城管局对钱井峰等人所举报的事项是否负有法定职责，其对案涉举报所作处置是否合法。关于通州区城管局对所举报事项是否负有法定职责，其对案涉举报所作处置是否合法的问题，钱井峰等人主张其系就南通市汇晟建材市场有限公司未取得建设工程规划许可证即建设仓储项目的违法行为申请被告予以查处，通州区城管局应当依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定履行查处的职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，对于在城市规划区及镇规划区内未取得建设工程规划许可证及未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门根据不同情况给予责令停止建设、限期改正、限期拆除等处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。以上法律主要涉及违法占地及违法建设的规定。违法占地，是指行为人违反土地管理法律法规的规定，未经合法有效的批准（包括征地审批、转用审批和供地审批）而占用土地的行为。违法建设，是指行为人违反城乡规划法、村庄和集镇规划建设管理条例的规定，未履行规划审批手续而从事建设活动的行为。违法占地、违法建设的相同点在于都是占用土地进行建设，并未履行审批手续的行为。在实践中，行为人存在单一的违法占地行为和单一的违法建设行为，但也存在“双违”行为，即同一占地建设行为，既违反了土地管理法，同时又违反了城乡规划法，其主要表现为：一是在占地范围内从事了建设活动；二是未向建设（规划）行政主管部门申请办理建设用地规划许可手续；三是未向土地行政管理部门履行用地审批手续。按照职权法定原则，单一的违法应当分别由建设（规划）行政主管部门和土地行政主管部门进行查处。而对于“双违”行为，《中华人民共和国行政处罚法》并没有对部门之间的职责分工进行界定，仅由该法第二十四条规定了对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。从土地管理法和城乡规划法所规定的处罚措施来看，对于“双违”行为的处理，若由规划行政主管部门进行查处仅能对违法建设的行为作出处罚并不能对违法占地的行为一并处置；若由土地行政主管部门则可以在处罚违法占地行为时一并对土地和地上建筑作出处置；若由规划行政主管部门和土地行政主管部门可以按照各自的法律依据分别依法进行查处，则有可能导致两个行政机关均作出罚款的行政处罚而违反“一事不再罚”的原则，或者一个行政机关已经作出没收或者拆除建筑物的处罚而导致另一行政机关的处罚没有执行的标的物。因此从行政行为效率及效果的角度考虑，对于“双违”的行为，由国土部门在对违法占地行为作出处罚的同时一并对地上违法建筑作出处置更为适当。就本案而言，钱井峰等人所举报的项目系在农村集体经济组织所有的耕地上进行建设，故该项目不仅涉嫌未取得建设工程规划许可证，而且涉嫌擅自将农用地改成非法用地进行建设，也就是说涉嫌同时违反了土地管理法和城乡规划法。如前所述，在此情况下由国土部门在对违法占地行为作出处罚时一并对地上违法建筑作出处置更加符合行政行为对效率和效果的追求。此外，《通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第七条第二款规定，市城市管理行政执法局在执法过程中发现行政违法行为属于其他行政执法部门处罚范围的，应当及时移送有权部门处理。本案中，通州区城管局在收到非法用地查处函后，经查看现场发现举报所涉项目涉嫌非法占地，故通过南通市通州区严格管控违法建设工作领导小组办公室将原告向其提交的非法用地查处函转交南通市国土资源局通州分局。至此，通州区城管局已经履行了其作为南通市通州区辖区内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关的行政职责。钱井峰等人认为通州区城管局未对其申请作出查处而构成行政不作为的主张，该院不予采信。需要指出的是，通州区城管局在答辩时主张钱井峰等人申请的事项不属于其职责范围，故其不是本案的适格被告。对此，一审法院认为，庭审中查明通州区城管局已收悉非法用地查处函。而本案中钱井峰等人所举报的项目同时涉嫌存在违法占地行为和违法建设行为，通州区城管局作为行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关对于涉嫌违法建设行为负有调查处置的职责，仅因涉嫌“双违”而由国土部门一并处置更为适当。故对于通州区城管局提出的因申请事项不属于职责范围，故其不是本案适格被告的主张不能成立。综上，钱井峰等人非法用地查处函所举报的项目同时涉嫌存在违法建设和违法占地的行为，应当由土地行政主管部门予以查处更为妥当。通州区城管局将该非法用地查处函转交南通市国土资源局通州分局即已经履行了其作为行使城市管理相对集中行政处罚权行政机关的职责。对于钱井峰等人要求确认通州区城管局行政不作为违法并责令其履行对非法用地等违法行为查处职责的诉讼请求不予支持。据此判决驳回钱井峰等60人要求确认南通市通州区城市管理行政执法局不予查处违法，并责令其履行对非法用地等违法行为进行查处职责的诉讼请求。钱井峰等60人不服提起上诉称，因南通市汇晟建材市场仓储用房项目的建设，将上诉人的承包地划在了征收范围之内。根据《土地管理法》的规定，涉案地块在未取得建设用地规划许可证的前提下已经构成非法用地，已属违章建筑，违反了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》相关规定，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人根据《城乡规划法》第37、38条规定，依法向被上诉人提出查处土地违法案件申请，但被上诉人至今未作任何查处与答复。请求撤销一审判决，改判支持一审诉讼请求。
被上诉人通州区城管局辩称，1.根据《江苏省政府办公厅关于通州市开展相对集中行政处罚权工作的函》、《南通市政府关于在通州市开展相对集中行政处罚权试行办法的通知》、《关于印发通州市城市管理相对集中处罚权试行办法的通知》等规范性文件的规定，被上诉人不负有查处非法用地的职能。被上诉人依据《通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第七条第二款，将上诉人提交的非法用地查处函转交南通市国土资源局通州分局，已履行了作为行使城市管理相对集中行政处罚权行政机关的行政职责，上诉人认为被上诉人至今未作出任何查处与答复与事实不符。2.上诉人所举报的项目系在农村集体经济组织所有的耕地上进行建设，该行为涉嫌同时违反了土地管理法和城乡规划法。对双违行为，根据《城乡规划法》第六十四条只能拆除违法建筑，不能恢复土地原有性质和状态。而根据《土地管理法》第七十六条，则可以在处罚违法用地行为时一并对土地和地上建筑作出处置。在此情况下，被上诉人已将上诉人举报的非法用地事由交国土部门处置。综上，被上诉人已履行了作为行使城市管理相对集中行政处罚权机关的职责，请求驳回上诉，维持原判。钱井峰等60人提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及一审判决的基本内容，本案的争议焦点是被上诉人通州区城管局对上诉人钱井峰等60人所举报的事项是否负有法定职责，其对案涉举报所作处置是否合法。上诉人钱井峰等60人就南通市汇晟建材市场有限公司未取得建设工程规划许可证即建设仓储项目的违法行为申请被上诉人通州区城管局予以查处。上诉人举报的项目系在农村集体经济组织所有的耕地上进行建设，该项目不仅涉嫌未取得建设工程规划许可证，亦涉嫌擅自将农用地改成非法用地进行建设，即涉嫌同时违反土地管理法和城乡规划法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于在城市规划区及镇规划区内未取得建设工程规划许可证及未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门根据不同情况给予责令停止建设、限期改正、限期拆除等处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对于南通市汇晟建材市场有限公司涉嫌“双违”行为的处理，若由规划行政主管部门进行查处仅能对违法建设的行为作出处罚并不能对违法占地的行为一并处置；若由土地行政主管部门查处则可以在处罚违法占地行为时一并对土地和地上建筑作出处置；若由规划行政主管部门和土地行政主管部门按照各自的法律依据分别查处，则有可能导致两个行政机关均作出罚款的行政处罚而违反“一事不再罚”原则，或者一个行政机关已经作出没收或拆除建筑物的处罚而导致另一行政机关的处罚没有执行的标的物。因此，对于“双违”行为，原审法院作出由国土部门在对违法占地行为作出处罚的同时一并对地上违法建筑作出处置更为适当的判定是正确的。《通州市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第七条第二款规定，市城市管理行政执法局在执法过程中发现行政违法行为属于其他行政执法部门处罚范围的，应当及时移送有权部门处理。本案中，被上诉人通州区城管局在收到上诉人提交的非法用地查处函后，发现上诉人举报所涉项目涉嫌非法占地，故通过南通市通州区严格管控违法建设工作领导小组办公室将非法用地查处函转交南通市国土资源局通州分局，该局对查处函所涉事项已予立案。被上诉人已经履行了其作为南通市通州区辖区内行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关的行政职责，上诉人钱井峰等60人认为被上诉人通州区城管局未对其申请作出查处而构成行政不作为的主张不能成立。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人钱井峰等60人负担。本判决为终审判决。
审判长 任智峰
审判员 刘羽梅
审判员 仇秀珍
二〇一六年三月三十日
书记员 凌 媛附1：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。附2：上诉人名单上诉人（原审原告）钱井峰。上诉人（原审原告）倪汉清。上诉人（原审原告）石金龙。上诉人（原审原告）石汉清。上诉人（原审原告）朱玉美。上诉人（原审原告）石鹤玉。上诉人（原审原告）倪松坤。上诉人（原审原告）倪汉明。上诉人（原审原告）倪智。上诉人（原审原告）倪德清。上诉人（原审原告）倪建。上诉人（原审原告）陈炳学。上诉人（原审原告）陈桂林。上诉人（原审原告）陈飞。上诉人（原审原告）陈军。上诉人（原审原告）陆桂英。上诉人（原审原告）ＸＸ。上诉人（原审原告）ＸＸ明。上诉人（原审原告）吴国华。上诉人（原审原告）蔡汉清。上诉人（原审原告）陈小连。上诉人（原审原告）顾淑贤。上诉人（原审原告）姚国安。上诉人（原审原告）李德华。上诉人（原审原告）李爱国。上诉人（原审原告）王建明。上诉人（原审原告）汤国兰。上诉人（原审原告）夏井祥。上诉人（原审原告）王志平。上诉人（原审原告）王建军。上诉人（原审原告）沈建。上诉人（原审原告）石兆德。上诉人（原审原告）石兆建。上诉人（原审原告）石万林。上诉人（原审原告）石建军。上诉人（原审原告）石友荣。上诉人（原审原告）石友兴。上诉人（原审原告）石鹤祥。上诉人（原审原告）石鹤松。上诉人（原审原告）石金宝。上诉人（原审原告）石金泉。上诉人（原审原告）石雨珍。上诉人（原审原告）石玉华。上诉人（原审原告）石松林。上诉人（原审原告）石鹤峰。上诉人（原审原告）石林珠。上诉人（原审原告）ＸＸ。上诉人（原审原告）钱德奎。上诉人（原审原告）钱会池。上诉人（原审原告）钱会明。上诉人（原审原告）宗德明。上诉人（原审原告）周志祥。上诉人（原审原告）冯进。上诉人（原审原告）杨广城。上诉人（原审原告）姚自福。上诉人（原审原告）陈全珍。上诉人（原审原告）顾德泉。上诉人（原审原告）张正家。上诉人（原审原告）马文英。上诉人（原审原告）徐玉芳。 关注公众号“”