湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂恩施中行初字第00005号原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司，住所地：恩施市施州大道155号。法定代表人张明忠，董事长。委托代理人谭征，湖北清江源律师事务所律师。委托代理人严本道，湖北涛实律师事务所律师。被告鹤峰县人民政府。法定代表人胡平江，县长。委托代理人侯新华，鹤峰县人民政府法制办公室主任。委托代理人谭平，湖北施南律师事务所律师。被告鹤峰县住房和城乡建设局。法定代表人文军，局长。委托代理人李鸿林，鹤峰县住房和城乡建设局副局长。委托代理人闵剑波，湖北硒都律师事务所律师。被告鹤峰县教育局。法定代表人夏德术，局长。委托代理人张新风，鹤峰县人民政府教育督导室副主任、鹤峰县思源实验学校校长。委托代理人宋福全，湖北硒都律师事务所律师。
原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司不服被告鹤峰县人民政府、鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局建设工程招标投标行政监督，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院2015年5月12日立案后，依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月8日公开开庭审理了本案。原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司法定代表人张明忠及委托代理人谭征、严本道，被告鹤峰县人民政府副县长蔡文俊、委托代理人侯新华、谭平，被告鹤峰县住房和城乡建设局委托代理人李鸿林、闵剑波，被告鹤峰县教育局委托代理人张新风、宋福全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年4月16日，被告鹤峰县住房和城乡建设局向被告鹤峰县教育局发出《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人的函》（鹤建函（2015）9号），称因湖北恩施嘉城建设工程有限公司在鹤峰县思源实验学校建设项目投标中存在弄虚作假行为，建议该局取消湖北恩施嘉城建设工程有限公司第一中标候选人资格，确定第二中标候选人为中标人。2015年4月20日，被告鹤峰县教育局通知湖北恩施嘉城建设工程有限公司，称经研究，决定采纳鹤峰县住房和城乡建设局的建议，取消湖北恩施嘉城建设工程有限公司第一中标候选人资格。
原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司诉称：被告鹤峰县教育局拟建设鹤峰县思源实验学校校舍，公开对外招标，原告作为投标人依法参加了投标，并通过公开评标，取得了第一中标候选人资格。在法定公示期内，被告鹤峰县人民政府授意他人在网络上发布匿名投诉，称原告在投标中弄虚作假，随之又授意被告鹤峰县住房和城乡建设局立即进行调查；被告鹤峰县住房和城乡建设局仅凭匿名网帖即启动调查程序，在调查中严重违反相关程序，不与原告核对相关事实，违法建议招标人被告鹤峰县教育局取消原告第一中标候选人资格；被告鹤峰县教育局由此于2015年4月20日书面通知原告，取消了原告第一中标候选人资格，且不给予原告申辩机会和救济权利。综上，三被告不依法行政，滥用职权，严重侵犯了原告的合法权益，依据行政诉讼法的规定，请求法院依法判令：1、被告鹤峰县住房和城乡建设局2015年4月16日作出的《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人的函》（鹤建函（2015）9号）违法无效；2、被告鹤峰县教育取消原告第一中标候选人资格的通知违法无效，被告鹤峰县教育局应给原告发中标通知书，并签订施工合同；3、三被告共同赔偿原告直接经济损失80万元。本案诉讼费由三被告共同承担。
被告鹤峰县人民政府辩称：鹤峰县人民政府未实施对湖北恩施嘉城建设工程有限公司合法权益产生实际影响的行政行为，不是本案适格被告，请求驳回原告对鹤峰县人民政府的起诉。
被告鹤峰县住房和城乡建设局辩称：
一、我局对鹤峰县思源学校建设项目招标过程中有关情况进行调查核实符合《中华人民共和国招标投标法》第七条第二款的规定。鹤峰县监察局向我局发出的（2015）鹤监建字第1号《监察建议书》指出：湖北恩施嘉城建设工程有限公司在鹤峰县思源学校建设项目招标投标过程中，存在“不符合资格预审文件中关于申请人的项目经理和技术负责人以及其他管理人不得同时在其他项目中任职的规定”和“项目经理业绩不实，在投标文件中存在弄虚作假行为”等问题，并建议由住（房城乡）建（设）局牵头，发（展和）改（革）局、财政局配合，对上述问题展开调查，并做出相关处理。我局根据上述监察建议，调查核实相关情况符合法律规定。
二、我局向鹤峰县教育局发出的《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人的函》具有事实基础和法律依据。调查表明，湖北恩施嘉城建设工程有限公司拟指派担任鹤峰县实验学校建设项目的项目经理及技术负责人在该公司承建的其他在建工程项目中任职，该公司提交的《项目经理无在建工程承诺书》内容不实；湖北恩施嘉城建设工程有限公司提供的项目经理和技术负责人业绩不实。
三、我局向鹤峰县教育局发出的《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人资格的函》不是行政行为，不属于人民法院受理行政诉讼的范围。该函是单位之间的函件，不具行政约束力，不对任何单位和个人的权利义务产生直接影响，该函只是告知了相关情况及法律规定。至于建议是否被采纳，完全取决于教育局。县教育局作为招标人取消湖北恩施嘉城建设工程有限公司第一中标人的资格属于民事行为。综上，请求人民法院驳回原告对鹤峰县住房和城乡建设局的起诉。
被告鹤峰县教育局辩称：
一、我局作为招标人未作出任何行政行为，原告对我局提起的行政诉讼，主体不适格。根据《中华人民共和国招标投标法》第八条规定，招标人是提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织，依法享有或履行作为招标人的权利义务，取消原告中标候选人资格的行为与我局行政职权没有任何关系，更不存在以行政行为损害其权益的情形。
二、鹤峰县实验学校建设项目的招标投标均严格按照《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等法律规定进行。
三、鹤峰县监察局依法对政府采购活动进行监督，经鹤峰县住房和城乡建设局调查核实，原告确实存在弄虚作假，骗取中标的行为。
四、我局取消原告第一中标候选人资格有事实和法律依据。此次投标资格预审文件第9.4条规定：申请人应对其申请资料全部内容的真实性和准确性负责，在资格预审过程中或招标完成后，一经发现申请人申请资料弄虚作假且查证属实的，无论申请人是否通过资格预审或已取得中标资格，招标人将立即取消申请人的资格预审资格或中标资格，并上报相关行政主管部门。根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条和六十四条、国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条之规定，我局取消原告第一中标候选人资格有事实和法律依据。综上，我局作为本案行政诉讼的主体资格不适格，原告在政府采购的建设项目中存在弄虚作假、骗取中标的行为，其诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。被告鹤峰县住房和城乡建设局在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：证据一、鹤峰县监察局《监察建议书》（（2015）鹤监建字第1号）。证明鹤峰县监察局向鹤峰县住房和城乡建设局送达了监察建议书。证据二、鹤峰县思源实验学校建设项目施工招标《资格预审文件》（节录）。证明《资格预审文件》规定：申请人须知前附表”第9.2、9.3、9.4条相关内容，和招标人有权取消弄虚作假投标人的中标资格等内容。证据三、湖北恩施嘉城建设工程有限公司关于鹤峰县思源实验学校建设项目施工招标的《资格预审申请文件》（节录）。证据四、湖北恩施嘉城建设工程有限公司《工程投标承诺书》、《投标文件》（节录）。证明湖北恩施嘉城建设工程有限公司在投标中提交的拟派担任思源学校建设项目的项目经理、技术负责人的业绩材料以及对项目经理无在建工程的承诺。证据五、鹤峰县住房和城乡建设局《关于县思源实验学校建设项目在开评标阶段存在相关问题的协查函》。证据六、恩施市住房和城乡建设局《关于核查鹤峰县思源实验学校建设项目开评标阶段相关问题的复函》。证据七、湖北恩施嘉城建设工程有限公司在恩施市第二实验小学迁建工程《投标函》、《投标文件》（节录）。证明湖北恩施嘉城建设工程有限公司在《资格预审文件》中提交的拟派担任思源学校建设项目的项目经理、技术负责人的业绩材料以及项目经理无在建工程的承诺不实，存在弄虚作假行为。证据八、鹤峰县住房和城乡建设局致湖北恩施嘉城建设工程有限公司的《关于要求贵公司对我局提出的两个问题进行说明的函》。证据九、湖北恩施嘉城建设工程有限公司《关于鹤峰县思源实验学校项目建设工程投标的情况说明》。证明鹤峰县住房和城乡建设局向湖北恩施嘉城建设工程有限公司进行了调查，听取了该公司的意见。证据十、鹤峰县住房和城乡建设局、发展和改革局、财政局《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目在开标评标阶段存在相关问题的调查报告》。证明对湖北恩施嘉城建设工程有限公司参加招标投标行为的调查内容。证据十一、《鹤峰县住房和城乡建设局关于建议取消县思源学校建设项目第一中标人资格的函》。证明该函系行政机关内部行文，不是对外作出的行政行为。对被告鹤峰县住房和城乡建设局提交的证据，原告庭审质证后，对证据一的真实性没有异议，但认为鹤峰县住房和城乡建设局启动调查程序，并非依据《中华人民共和国招标投标法》规定的利害关系人的实名举报，而是鹤峰县监察局的建议；监察局严重违法，监察局根本没有查清任何事实，其建议系主观臆断。原告拟指派的项目经理汪某丰参与了原告投标文件中申报的恩施市第二实验小学迁建项目的后期建设，并非申报业绩不实；关于证据二、三、四、五、六、七，原告对其真实性无异议，但认为内容不能证实被告鹤峰县住房和城乡建设局所主张的事实，不能达到证明其行为合法性的证明目的；对证据八、证据九的真实性，原告亦无异议，但认为鹤峰县住房和城乡建设局在调查处理程序上违法；对证据十、十一，原告认为二份证据真实性无法判断，均有作假的可能。被告鹤峰县教育局在法定举证期限内，向本院提交了四组证据，分别如下：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明、被告鹤峰县教育局向鹤峰县政府采购办提交的思源学校建设项目《鹤峰县政府采购申请表》、恩施州发改委对思源学校建设项目的《核准意见》。证明鹤峰县教育局作为思源学校建设项目招标人的主体资格。第二组：（一）选定招标代理机构的证据：1、鹤峰县公共资源交易服务中心就思源学校建设项目招标代理机构的采购作出的《评标结论》；2、《鹤峰县政府采购成交通知书》；3、被告与恩施州同欣工程建设监理咨询有限责任公司签订的《委托代理协议》。（二）招标投标过程证据：1.《资格预审公告》；2.资格预审报名名单；3.投标人领取资格预审文件；4、投标人提交资格预审申请书及资格预审文件；5、资格预审评审过程及结果；6、通过资格预审的投标人领取招标文件；7、开标会议议程；8、评标会议议程；9、招标评标报告；10、评标结果公示。证明：1、招标代理机构的政府采购程序合法；2、思源学校建设项目自资格预审开始至领取招标文件，开标会议程序均符合法律规定。第三组：（一）鹤峰县监察局（2015）鹤监建字第1号《监察建议书》，及硒都论坛、天涯社区的举报帖。证明：1.鹤峰县监察局接到举报并建议鹤峰县住房和城乡建设局牵头对网帖质疑内容进行调查；2.鹤峰县住房和城乡建设局的调查程序合法；（二）招标人的《资格预审文件》及《招标文件》节录。证明：1、招标人对投标人拟指派的项目经理、项目技术负责人的业绩要求、任职要求；2.对投标人申请资料的真实性、准确性要求。（三）原告提交的《资格预审申请文件》、《投标文件》节录；（四）原告提交的《关于委派恩施市第二实验小学迁建四标段（多功能厅及食堂）项目负责人的函》。证明原告提交的资格预审文件和投标文件中申报的项目经理、技术负责人业绩材料。（五）鹤峰县住房和城乡建设局鹤建函（2015）7号《协查函》和恩施市住房和城乡建设局的复函。（六）在恩施州公共资源交易中心调取的原告在恩施市第二实验小学迁建工程四标段（多功能厅及教师值班室）的投标文件节录、投标函。（七）鹤峰县住房和城乡建设局、发展和改革局、财政局出具的《关于对鹤峰县思源实验学校在开标评标阶段存在相关问题的调查报告》。证明：原告在鹤峰县思源实验学校建设项目投标文件中拟指派的项目经理和技术负责人不符合招标资格预审文件、招标文件所要求的任职条件和业绩要求，存在弄虚作假行为。（八）鹤峰县住房和城乡建设局对原告发出的《关于要求贵公司对我局提出的两个问题就想说明的函》（鹤建函（2015）8号）。（九）原告2015年4月15日提交的《关于鹤峰县思源学校建设项目建设工程投标的情况说明》。证明：鹤峰县住房和城乡建设局在调查中已经给予原告称述和申辩的机会。第四组：（一）鹤峰县住房和城乡建设局《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标候选人的函》（鹤建函（2015）9号）；（二）被告鹤峰县教育局对原告《关于拟取消恩施嘉城公司鹤峰县思源实验学校建设项目第一候选人资格的函》（鹤教函（2015）2号）。证明：鹤峰县教育局系根据鹤峰县住房和城乡建设局的调查结果取消原告的第一中标候选人资格。原告对被告鹤峰县教育局提交的上述四组证据的真实性不持异议，但认为第三组证据内容不能证实原告在投标中造假，也不能说明拟指派项目经理、技术负责人业绩不真实；第四组证据内容不能说明被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局启动调查处理程序合法。原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：证据一、鹤峰县思源实验学校建设项目中标结果公示通知。证明原告取得了第一中标候选人资格。证据二、原告致鹤峰县教育局《关于要求依法发放中标通知书的函》。证明鹤峰县教育局于2015年4月1日下午2：40时收到该函。证据三、被告鹤峰县教育局《关于暂缓发放鹤峰县思源实验学校建设工程中标通知书的复函》。证明被告串通、弄虚作假的事实。证据四、鹤峰县住房和城乡建设局《关于建议取消鹤峰县思源学校建设项目第一中标候选人的函》。证明该函在程序上严重违背有关法律规定。证据五、鹤峰县教育局《通知》。证明取消原告第一中标候选人资格的客观事实。证据六、原告《关于对取消恩施嘉诚公司鹤峰县思源实验学校建设项目第一候选人﹤通知﹥的回函》。证明鹤峰县教育局取消原告中标候选人资格是行政乱作为。证据七、网络下载文章一篇。证明被告鹤峰县人民政府主要负责人参与了招投标的事实。证据八、网络下载文章三篇。证明鹤峰县教育局启动调查程序的依据，不是利害关系人投诉，也非实名举报，仅凭网帖质疑，即启动投诉调查程序，程序严重违法。证据九、（汪某丰）二级建造师注册证书、（黄某）建筑工程工程师证书。证明两人现均各自持有自己的从业资格证书。建筑行业从业人员如有在建工程，必须在行政主管部门“押证”，接受监督管理，工程结束后方可取回。因此不存在两人有在建工程问题。证据十、原告《项目经理在本工程施工期间不再承接其它工程及驻工地时间的承诺》。证明在招投标文件中原告承诺，拟指派项目经理在本工程施工期间不再承接其他工程，愿将项目经理从业资格证提交给发包人统一保管。证据十一、原告《工程项目管理人员变更申请表》。证明原告拟指派到招标项目工程工作的项目经理、技术负责人不存在另有在建工程的事实。证据十二、原告《关于委派恩施市第二实验小学迁建工程四标段（多功能厅）项目副经理的通知》。证明拟指派到招标项目工程工作的项目经理汪某丰参与了第二实验小学迁建工程后期建设，在此次投标中申报业绩没有弄虚作假。证明十三、收据。证明被告行政乱作为给原告造成了直接经济损失（律师代理费）80万元。经庭审质证，对原告提交证据一，三被告均不持异议。对证据二，被告鹤峰县人民政府表示不知情。被告鹤峰县住房和城乡建设局表示不清楚。被告鹤峰县教育局无异议。对证据三，被告鹤峰县人民政府表示不知情，不发表意见。被告鹤峰县住房和城乡建设局认为该证据不能证明原告所要证明的事实。被告鹤峰县教育局对真实性没有异议，认为达不到原告所要求的证明目的。对证据四，被告鹤峰县人民政府表示不知情，即便是真实的也系主管部门履行法定职责所为。被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局均对真实性无异议，但认为不能达到原告证明目的。对证据五，被告鹤峰县人民政府认为鹤峰县教育局发出该通知是作为招标人履行自己的职责，与政府无关。被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局均对真实性无异议，但均认为是民事行为，不能达到原告证明目的。对证据六，被告鹤峰县人民政府认为是民事行为。被告鹤峰县住房和城乡建设局认为不能证明行政机关乱作为。鹤峰县教育局认为不是行政行为。对证据七，被告鹤峰县人民政府对关联性、真实性、证明目的均提出异议。被告鹤峰县住房和城乡建设局认为不能证明原告的证明目的。鹤峰县教育局认为不能作为证据使用。对证据八，被告鹤峰县人民政府对证明目的提出异议，认为网上发帖内容直接指向特定对象，有关部门根据自己的职能调查核实，再进行处理，是正当、正确的。被告鹤峰县住房和城乡建设局认为不能够证明原告的证明目的。鹤峰县教育局对真实性无异议。对证据九，被告鹤峰县人民政府表示不发表质证意见。被告鹤峰县住房和城乡建设局和鹤峰县教育局均认为不能达到原告证明目的。对证据十，三被告均对证明目的有异议。对证据十一，被告鹤峰县人民政府表示不发表质证意见。被告鹤峰县住房和城乡建设局认为是虚假的。鹤峰县教育局对真实性没有异议，但认为达不到原告的证明目的。对证据十二，被告鹤峰县人民政府表示不发表质证意见。被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局认为是虚假的。对证据十三，被告鹤峰县人民政府认为不能作为损失的依据。被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局均认为不能证明原告主张证明的内容。本院对上述证据认证如下：综合双方庭审质证意见，对被告鹤峰县住房和城乡建设局提交的证据一、三、四、五、六、七、八、九予以采信；对证据二、十、十一予以采纳，但对能否达到被告鹤峰县住房和城乡建设局所主张的证明目的，要综合全案其他证据认定。对被告鹤峰县教育局提交的证据真实性、关联性予以确认，但对第三组证据、第四组能否达到被告鹤峰县教育局所主张的证明目的，要综合全案其他证据认定。对原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司提供的证据，对被告不持异议或不发表质证意见的证据一、二、三、四，本院予以确认。证据五，该证据所表明的被告行为性质，应由法院认定，不影响该证据材料作为本案证据使用。被告的异议不能成立。证据六、七、八、九，被告提出异议，认为不能作为证据使用，
本院认为，上述证据材料真实存在，与本案亦有关联，但该证据内容能否达到原告所主张的目的，应综合全案证据判断。证据十、十一、十二，与本案具备关联性，予以认定。证据十三，因无转账或支付凭证佐证，不予采信。庭审结束后，原告向本院提交了《关于办理开工许可证必须压（注：应为押）证的说明》，恩施市住房和城乡建设局签章证明属实。拟证明2008年始恩施州实施建筑施工企业“押证”的行业管理规范。被告质证认为该份证据不应采纳，也达到不到原告的证明目的。
本院认为，原告提交该证据超出举证期限，且是否采纳该证据并不影响对案件相关事实的认定，因此不予采纳。
经审理查明，2013年10月15日，经恩施州发展和改革委员会批复同意，鹤峰县思源实验学校校舍建设项目立项。被告鹤峰县教育局作为申请人，向鹤峰县政府采购办提交了思源实验学校建设项目《政府采购申请表》。经鹤峰县政府采购办公室确认，被告鹤峰县教育局与建设项目招标代理人签订合同，并开始组织进行对外招标，包括原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司在内的十四家企业提交了投标资格预审文件，包括恩施嘉城建设工程有限公司、恩施荣锦建设工程有限公司在内的九家企业通过了投标资格预审。2015年3月20日，思源实验学校建设项目依程序经评标委员会评标后公布评标结果，湖北恩施嘉城建设工程有限公司为被推荐中标候选人第一名。2015年3月23日，前述评标结果在恩施州公共资源交易监督管理局暨恩施州公共资源交易中心网站进行公示，公示期为2015年3月23日8时30分至2015年3月27日17时30分，其中载明：投标人或者其他利害关系人对评标结果有异议的，应在评标结果公示期内，以书面形式向招标人提出，招标人将自收到异议之日起3日内作出书面答复。2015年3月27日14时20分，互联网网站“天涯论坛”之“网络天下”出现《质疑鹤峰思源学校工程招标》的匿名网帖。同日，恩施州本地网站“硒都论坛”亦有相同内容的网帖出现。2015年4月13日，鹤峰县监察局作出（2015）鹤监建字第1号《关于鹤峰县思源实验学校建设项目在开评标阶段存在相关问题的建议》的监察建议书，称：我局于2015年3月27日接到网友匿名举报；3月31日，完成初步核查。初核中发现第一中标候选人嘉城公司存在以下问题：
一、投标文件中所列技术负责人黄某，在恩施市耿家坪经济适用房小区7号楼工程任项目经理，所列项目经理汪某丰任技术负责人……，恩施嘉诚公司不符合《资格预审文件》中“申请人的项目经理和技术负责人以及其他管理人员不得同时在其他项目中任职”的规定；
二、恩施嘉诚公司投标书中项目经理业绩一项表明，汪某丰曾在恩施市第二实验小学迁建工程四标段任项目经理。经核实，该项目经理为张某，汪某丰未担任任何职务。故恩施嘉诚公司在投标文件中存在弄虚作假行为。鹤峰县监察局由此建议由县住房和城乡建设局牵头，发展改革局、财政局配合，对上述问题展开调查，并作出相关处理。2015年4月14日，被告鹤峰县住房和城乡建设局发出鹤建函（2015）7号《鹤峰县住房和城乡建设局关于思源实验学校建设项目在开评标阶段存在相关问题的协查函》，请恩施市住房和城乡建设局对前述二问题协查。同日，恩施市住房和城乡建设局复函称：1、恩施市耿家坪经济适用房7#楼建设工程，中标企业为恩施嘉诚建设工程有限公司，于2014年12月18日办理施工许可证，公司委派项目经理为黄某，项目技术负责人为汪某丰，且在我局无变更记录。2、恩施市第二实验小学迁建工程四标段建设工程……，公司委派的项目经理为张某，且无变更记录。2015年4月14日，被告鹤峰县住房和城乡建设局以鹤建函（2015）8号函，要求恩施嘉诚建设工程有限公司对前述二个问题进行说明。该公司于2015年4月15日复函称：
一、项目业主（鹤峰县教育局）仅以有“无名网帖”质疑为由，暂不发出中标通知书没有法律依据。
二、恩施市耿家坪经济适用房7#楼建设工程中，汪某丰只是技术负责人，该项目投标前与业主已协商同意更换技术负责人；技术负责人黄某也拟更换；恩施嘉诚建设工程有限公司项目经理和技术负责人有真实有效的类似业绩，个别项目统计有误，不存在弄虚作假。2015年4月15日，鹤峰县住房和城乡建设局、发改局、财政局联合向鹤峰县监察局发出《关于对鹤峰县思源实验学校建设项目在开标评标阶段存在相关问题的调查报告》，认为：恩施嘉诚建设工程有限公司违背了《招标资格预审文件》中“申请人须知前附表”第9.2和9.3条的要求，建议由招标人鹤峰县教育局取消恩施嘉诚建设工程有限公司第一中标候选人资格。2015年4月16日，被告鹤峰县住房和城乡建设局发出鹤建函（2015）9号《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人的函》，建议鹤峰县教育局取消第一中标候选人资格，确定第二中标候选人为中标人。2015年4月20日，被告鹤峰县教育局以鹤教函（2015）2号文作出《关于拟取消嘉诚公司鹤峰县思源实验学校建设项目第一候选人的函》，告知原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司，决定采纳鹤峰县住房和城乡建设局的建议，拟取消该公司第一中标候选人资格，该公司可在三日内提出书面意见。4月21日，原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司回函提出异议，并表示将依法维权。2015年4月20，鹤峰县教育局向原告恩施嘉诚建设工程有限公司发出前述拟取消其第一中标候选人资格的函后，随即又向该公司发出《通知》，告知称“我局于4月20日召开局长办公会议研究后，决定采纳鹤峰县住建局的建议，取消贵公司鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人资格”。原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司遂于2015年5月12日向本院提起诉讼。另查明，2015年6月4日，被告鹤峰县教育局已就涉案建设项目与第二中标候选人恩施荣锦建设工程有限公司签订了建设工程施工合同。此外，湖北恩施嘉诚建设工程有限公司嘉诚公司于2014年12月8日向恩施市耿家坪经济适用房7号楼建设工程业主恩施市房地产管理局提交申请，请求将恩施市耿家坪经济适用房7号楼建设工程的建造师、技术负责人由黄某、汪某丰变更为张某、苏某，申请原因为参与其他项目施工管理。恩施市房地产管理局同日签署意见“同意”申请变更，建设行政主管部门恩施市住房和城乡建设局2015年4月17日签署“予以登记”备案意见。本案双方当事人争议的焦点为：
一、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；
二、被告鹤峰县人民政府、鹤峰县教育局是否为本案适格被告；
三、被告鹤峰县住房和城乡建设局启动对原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司参与招标投标行为的调查程序是否符合法律规定；
四、被告鹤峰县住房和城乡建设局建议被告鹤峰县教育局取消原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司中标候选人第一名资格和被告鹤峰县教育局最终取消原告第一中标候选人资格是否违法。
本院认为，本案被告鹤峰县教育局作为教育主管部门，为建设鹤峰县思源实验学校，依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》规定，作为业主、招标人面向社会进行工程建设项目公开招标，原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司响应并参与投标，依照《中华人民共和国招标投标法》第七条关于“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定”的规定，双方在招标投标活动中的所有行为应当接受国务院国办发（2000）34号文确定的行政监督职能部门，即建设行政主管部门的行政监督。从已查明的案件事实看，本案被告鹤峰县住房和城乡建设局作为招标投标活动的行政监督部门，依据鹤峰县监察局的监察建议，启动对涉案招标投标活动的调查程序；因为调查认为湖北恩施嘉诚建设工程有限公司在投标活动中有弄虚作假，骗取中标行为，致函招标人鹤峰县教育局，建议该局取消湖北恩施嘉诚建设工程有限公司第一中标候选人资格，均系依据《中华人民共和国招标投标法》第七条的规定，行使自身行政监督职责的行为表现。
被告鹤峰县住房和城乡建设局辩称，该局对鹤峰县教育局的建议函只是行政机关内部往来函件，不具行政约束力，其取消湖北恩施嘉诚建设工程有限公司第一中标候选人资格的建议是否被采纳，完全取决于鹤峰县教育局的意志。
本院认为，这一说法不符合《中华人民共和国招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”的规定，鹤峰县教育局作为涉案建设工程项目招标人，系参与招标投标活动的当事人，对鹤峰县住房和城乡建设局的行政监督意见依法没有选择权。鹤峰县教育局基于前述意见取消湖北恩施嘉诚建设工程有限公司第一中标候选人资格后，鹤峰县住房和城乡建设局履行行政监督职责的行为，对参与投标人湖北恩施嘉诚建设工程有限公司的利益已经造成实质影响。该公司据此提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。关于被告鹤峰县人民政府、鹤峰县教育局是否为本案适格被告问题。
本院认为，鹤峰县人民政府并非法律规定的对招标投标活动及其当事人进行行政监督的行政部门，原告主张被告鹤峰县人民政府滥用职权，授意他人在评标结果公示期内，在网络上发布匿名投诉，授意被告鹤峰县住房和城乡建设局立即进行调查，无证据证实，从本案查明事实看，鹤峰县人民政府并未实施对原告湖北恩施嘉城建设工程有限公司合法权益造成实际影响的具体行政行为，并非本案适格被告。被告鹤峰县人民政府的相关抗辩理由成立，原告对被告鹤峰县人民政府的起诉应予以驳回，对此，本院将另行制作裁定书。思源实验学校建设项目系政府采购项目，被告鹤峰县教育局作为政府采购人，在涉及该项目的招标投标活动中，与投标人之间的关系应分别为行政协议签订过程中的要约方和承诺方，其行为亦应受到《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》的约束。原告恩施嘉城建设工程有限公司鉴于被告鹤峰县教育局在缔结行政协议过程中取消其中标候选人资格，与之形成的纠纷，应属行政协议缔约纠纷，可与原告对鹤峰县住房和城乡建设局行政监督行为合法性的相关诉讼一并审理。鹤峰县教育局关于其取消原告中标候选人资格与该局行政职责没有关系，不存在以具体行政行为损害原告合法权益的情形，并非本案适格被告，双方系民事法律关系的抗辩理由不能成立。被告鹤峰县教育局应为本案适格被告。关于被告鹤峰县住房和城乡建设局启动对原告参与投标行为的调查程序是否符合法律规定问题。从本案查明事实看，在涉案工程项目评标结果公示期内，互联网上出现了相关质疑评标结果的匿名举报网帖，鹤峰县监察局予以关注，并经过初步调查，向鹤峰县住房和城乡建设局发出了《关于鹤峰县思源实验学校建设项目在开评标阶段存在相关问题的建议》（（2015）鹤监建字第1号），鹤峰县住房和城乡建设局依据该监察建议启动了对原告参与投标行为的调查程序。原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”，那么有权投诉的应为投标人和其他利害关系人，且按照国家发改委、建设部、交通部等部委联合发布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第七条关于“投诉人投诉时，应当提交投诉书。投诉书应当包括下列内容：（一）投诉人的名称、地址及有效联系方式……”的规定，投诉也应是书面实名提交。前述质疑网帖为匿名，投诉方式和内容均不符合上述规定，鹤峰县住房和城乡建设局对此不应受理。
本院认为，原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司引用的上述法律和部门规章条文内容，适用于投标人和其他利害关系人在招标投标活动中的私力救济程序，法律、部门规章对私力救济程序的规定，并不意味着对行政监督部门主动行使行政监督职能的排斥或禁止。国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第四款明确规定“监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察”，鹤峰县住房和城乡建设局收到鹤峰县监察局的监察建议后，主动履行行政职责，启动对涉案招标投标当事人的行政监督程序，符合法律规定。原告关于被告鹤峰县住房和城乡建设局启动对该公司的调查程序违法的主张，本院不予支持。关于被告鹤峰县住房和城乡建设局建议被告鹤峰县教育局取消原告第一中标候选人资格和被告鹤峰县教育局最终取消原告第一中标候选人资格行为是否违法的问题。
本院认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十一条明确规定“本章（注：第五章法律责任）规定的行政处罚，由国务院规定的有关行政监督部门决定”，可见住房和城乡建设部门对招标投标活动及其当事人进行行政监督，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定。本案被告鹤峰县住房和城乡建设局在调查中虽函询，听取了原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司就网帖质疑问题的陈述、申辩，但就认定该公司“弄虚作假，骗取中标”和“应当取消其第一中标候选人资格”的处理意见没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条、第四十条的规定，制作行政处罚决定书，并依法送达当事人，同时告知其依法享有的提起行政复议或行政诉讼的权利，被告鹤峰县住房和城乡建设局以向招标人鹤峰县教育局发函的形式，实施取消原告第一中标候选人资格的监督结果，属变相实施行政处罚，程序违法。因此，被告鹤峰县住房和城乡建设局关于对原告的调查处理符合法律规定的抗辩理由不能成立。被告鹤峰县教育局由此取消原告恩施嘉诚建设工程有限公司中标候选人资格，实际造成对行政协议缔结要约的撤销，因而也缺乏合法依据。综上所述，被告鹤峰县住房和城乡建设局以《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标人的函》（鹤建函（2015）9号），建议被告鹤峰县教育局取消原告恩施嘉诚建设有限公司第一中标候选人资格的具体行政行为程序违法；被告鹤峰县教育局取消原告第一中标候选人资格，实质撤销行政协议要约，缺乏合法依据，均应予以撤销。原告湖北恩施嘉诚建设有限公司关于要求法院判令被告鹤峰县教育局向其签发中标通知书，并与之签订施工合同的诉讼请求，超出本案行政诉讼中对具体行政行为的合法性进行审查的范围，本院不予审理。此外，原告要求赔偿经济损失80万元，没有提交充分证据证实，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，
判决如下：
一、撤销被告鹤峰县住房和城乡建设局2015年4月16日作出的（鹤建函（2015）9号）《关于建议取消鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标候选人资格的函》；
二、撤销被告鹤峰县教育局2015年4月20日作出的关于取消原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司鹤峰县思源实验学校建设项目第一中标候选人资格的《通知》；
三、驳回原告湖北恩施嘉诚建设工程有限公司要求被告鹤峰县住房和城乡建设局、鹤峰县教育局赔偿经济损失80万元等其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告鹤峰县住房和城乡建设局、被告鹤峰县教育局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：05×××69-1。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 蔡 斌
审判员 聂礼刚
审判员 李清华
二〇一六年二月二十六日
书记员 张 宁 关注公众号“”