江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）徐行终字第00270号上诉人（原审原告）王书勤。被上诉人（原审被告）沛县公安局，住所地：沛县沛公路8号。法定代表人葛徐晓，该局局长。出庭应诉负责人段庆安，该局副局长。委托代理人罗芳，该局法制科治安审核室主任。被上诉人（原审被告）沛县人民政府，住所地：沛县沛公路2号。法定代表人吴卫东，该县县长。委托代理人关建勋，县政府法制办工作人员。
上诉人王书勤因与被上诉人沛县公安局、沛县人民政府行政处罚一案，不服江苏省沛县人民法院（2015）沛行初字第0032号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人王书勤，被上诉人沛县公安局负责人段庆安、委托代理人罗芳，被上诉人沛县人民政府的委托代理人关建勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2011年11月8日，沛县鹿楼镇居民王书勤曾因扰乱单位秩序被沛县公安局作出沛公（鹿）决字（2011）第895号公安行政处罚，对王书勤处予行政拘留十日的处罚。2015年1月15日，王书勤携带信访材料到北京市中南海周边进行非正常信访，后被北京市公安局带离。2015年1月15日，沛县公安局对王书勤到中南海周边地区上访作为治安案件予以立案。2015年1月17日，王书勤被接回沛县。经查王书勤在北京市中南海周边地区上访，扰乱了北京中南海周边地区的公共场所秩序，沛县公安局按照处罚程序依法对其行政处罚告知之后，于2015年1月17日沛县公安局对王书勤作出沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚决定，给予王书勤行政拘留五日的处罚并送达。当日，沛县公安局对其实施行政拘留。王书勤不服该行政处罚，向法院提起行政诉讼。一审法院认为，一、关于沛县人民政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，本案原告王书勤的诉讼请求是撤销2015年1月17日沛县公安局对其作出沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚决定，该行政行为系沛县公安局依职权作出，沛县人民政府并未对原告作出行政处罚决定，原告将沛县人民政府作为被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，应当裁定驳回起诉。故原告王书勤坚持将沛县人民政府列为被告没有事实和法律依据，依法应予驳回。
二、关于被告沛县公安局作出的沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚行政行为是否合法的问题。依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定，被告沛县公安局作为原告居住地的公安机关有权对原告违反治安管理行为行使管辖权。国务院《信访条例》第十八条规定“信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”、第二十条“信访人在信访过程中应当遵守法律法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”，本案原告王书勤于2015年1月15日违反上述规定，携带信访材料在北京市中南海地区非正常访，其行为已构成扰乱公共秩序。被告依据有关书证、当事人陈述、证人证言等证据认定原告王书勤扰乱公共场所秩序，基本事实清楚，定性准确。被告立案以后，履行了调查、处罚告知、作出处罚并送达等程序规定，处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，处罚程序合法。被告沛县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定对原告作出给予拘留五日的行政处罚，量罚适当，适用法律正确。原告认为其不存在扰乱公共场所秩序的行为，缺乏相应证据支持，理由不能成立。
三、原告要求国家赔偿50万元是否有事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”规定，本案原告携带信访材料到北京市中南海周边地区进行非正常信访，扰乱了公共场所秩序，被告沛县公安局对原告王书勤作出行政拘留五日行政处罚并无不当，并没有侵害原告的合法权益。原告起诉要求被告给予国家赔偿50万元缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，被告所作行政处罚决定定性准确，基本事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法。原告请求依法撤销被告作出的处罚决定及请求赔偿的理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，判决：
一、驳回原告王书勤对被告沛县人民政府的起诉；
二、驳回原告王书勤要求撤销被告沛县公安局于2015年1月17日作出沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚决定的诉讼请求；
三、驳回原告王书勤要求被告沛县公安局赔偿50万元的诉讼请求。案件受理50元由原告王书勤负担。
上诉人王书勤上诉称，一、请求二审法院对本案依法发回原审法院重审，或者查清事实后改判，责令被上诉人依法撤销对上诉人行政拘留5天的治安管理决定。
二、责令被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿上诉人所遭受的经济损失和精神损失50万元。
三、责令被上诉人承担一审、二审全部诉讼费用，并追究责任人法律责任。沛县公安局在2015年作出的沛公（鹿）刑罚决字（2015）34号行政处罚决定书的过程中，违法认定2015年1月15日上诉人带材料去北京府右街邮局投递材料为非访，进而违法认定王书勤的行为扰乱了北京中南海的公共场所秩序，在没有相关事实证据的情况下，认定其的行为构成扰乱公共市场秩序，对其进行非法拘留五天，给上诉人的身心造成极大的摧残。上诉人于2015年8月11日收到北京西城公安分局告知书，称“不存在西城公安分局制作的2015年1月15日王书勤在中南海周边地区上访，扰乱社会公共场所秩序行为，立案移交沛县公安局的法律手段”。被上诉人对涉案行为没有管辖权，同时上诉人还有北京相关机关出具的训诫书。被上诉人对已经收到的北京方面训诫书的上诉人进行再次拘留五天的处罚，显然为滥用职权的行为。《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定：由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十八条第一款规定：公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。请求追究被上诉人及其工作人员的行政侵权赔偿责任，纠正其错误。
被上诉人沛县公安局答辩称，一、一审判决认定事实清楚，审判程序合法。上诉人王书勤扰乱公共场所秩序的行为事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，处罚适当。
二、上诉人上诉的理由不成立。1、沛县公安局鹿楼派出所对此案具有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。王书勤的居住地为沛县鹿楼镇鹿楼141号，且其信访涉及的事项均发生在居住地，有居住地的公安机关即沛县公安局管辖更为适宜，因此，沛县公安局对此案具有不可争议的管辖权。因北京市公安局西城分局对王书勤2015年1月15日涉嫌扰乱公共场所秩序一案没有受理，故不存在移交手续之说。又因管辖权不存在争议，所以不存在报请共同的上级公安机关指定管辖之说。2、对王书勤的处罚事实清楚、证据确凿。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。王书勤却携带材料到此地区上访，被当地警方查获并带离，王书勤明知其行为违法，而不加以改正，其行为扰乱了中南海周边地区的公共场所秩序。对王书勤违法行为认定的各项证据之间相互印证，形成完整的证据链，足以证明王书勤扰乱公共场所秩序的违法事实成立。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，沛县公安局对上诉人行政处罚证据确实充分、程序合法、适用法律依据正确，上诉人上诉的诉讼请求无事实和法律依据，其上诉理由不能成立，请求依法驳回其诉讼请求。
被上诉人沛县人民政府答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，维持一审判决。各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审中，上诉人提交两份新证据：1、因为一审时还不知道北京政府信息公开，知道后申请信息公开。北京市政府信息公开申请表两份、登记回执单、政府信息不存在告知书、邮寄信封、补正申请告知书、情况说明书、特快专递信封均系复印件，证明我是依法申请，证明我没有在中南海扰乱秩序，谁能证明李伟是中南海的保安。2、上诉人书写的诉求书，证明沛县公安局和法院互相包庇、陷害王书勤。被上诉人沛县公安局对以上的两份证据质证认为，对证据1：对证据的真实性无异议，能够证明北京市公安局西城分局对王书勤2015年1月15日扰乱公共场所秩序一案没有受理案件，而是由更为适宜管辖的违法行为人王书勤居住地公安机关受理，所以不存在移交法律手续之说。李伟有其身份证原件及复印件证明其身份是真实存在的。对证据2：该证据不是本案争议的焦点，证明目的不明确，与本案无关。被上诉人沛县人民政府对以上的两份证据质证认为，对证据1：二审中上诉人提交的证据与县政府无关，不发表质证意见。对证据2：不属于新证据，与本案无关。二审庭审中，上诉人王书勤对一审审查明事实均有异议，认为：2012年1月20日其到沛县法院起诉不给立案。其去中南海了，但是没有扰乱社会秩序，因此不服处罚决定。经本院庭审质证认证，认为原审判决对事实和证据的认定正确，本院予以确认。对上诉人在二审中提交的证据，
本院认为，该证据无法证明上诉人的观点；且被上诉人对该证据的证明对象和关联性有异议，本院不予采纳。庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即：1、被上诉人沛县人民政府是否是本案适格的被告；2、被上诉人沛县公安局作出的涉案行政处罚决定是否合法；3、一审判决是否正确进行了辩论。
上诉人辩称，王书勤提交的证据铁证如山，因为沛县公安局、沛县法院不作为、乱作为、徇私枉法，导致上诉人上访。沛县公安局捏造事实，长期打击信访人，胡编乱造，利用权力对王书勤陷害，徐州市驻京办事处工作小组已被撤销多年，现在不可能出现驻京办事处小组。如果有的话就是截访办、造假办。鹿启猛是鹿楼街的小混混，怎么当上的鹿楼村的主任？砸过黄刚的超市，被公安机关处理过，谁委任的鹿启猛为村主任？被上诉人沛县公安局辩称，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，沛县公安局对上诉人行政处罚证据确实充分，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，其上诉理由不能成立。
被上诉人沛县人民政府辩称，上诉人的上诉理由不能成立，上诉人没有证据证明县政府是适格的被告。
本院认为，一、关于沛县人民政府是否是本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，本案原审原告王书勤的诉讼请求是撤销2015年1月17日沛县公安局对其作出沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚决定，而该行政行为系沛县公安局依职权作出，沛县人民政府并未对原告作出行政处罚决定。故，原审法院认定王书勤将沛县人民政府作为被告，系错列被告，并根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（三）项规定，裁定驳回王书勤对沛县人民政府的起诉，并无不当。
二、关于被上诉人沛县公安局作出的沛公（鹿）行罚决字（2015）34号行政处罚行政行为是否合法的问题。首先，依据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”之规定，被上诉人沛县公安局作为上诉人居住地的公安机关有权对上诉人违反治安管理行为行使管辖权。其次，关于行政处罚决定认定事实问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。
本院认为，公民对于自己的诉求，应当通过正当的程序和途径，以理性、合法的方式表达，即上访应该到信访部门反映问题，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，上诉人携带上访材料到中南海地区上访，在一定程度上扰乱了公共场所秩序，被上诉人以上诉人违反上述规定对其作出行政处罚的决定并无不妥。第三，上诉人主张其并未在中南海实施违法行为，以及认为被上诉人捏造事实，长期打击信访人，胡编乱造，利用权力对王书勤陷害的主张。
本院认为，通过上诉人在庭审中的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所所出具的训诫书、徐州市驻京信访工作组出具的情况说明、询问笔录、上诉人携带的上访材料、接处警工作登记表等相互印证，可以形成完整的证据链条，能够证明上诉人2015年1月15日，携带上访材料到中南海周边地区上访，被北京公安局府右街派出所查获后带离训诫，由鹿楼镇工作人员接回沛县，被沛县公安局予以治安行政处罚的整个案件事实。上诉人的上述主张缺乏事实依据及证据支持，本院不予支持。第四，关于处罚的程序是否合法的问题。被上诉人在作出行政处罚过程中，依法履行了受案、调查、审核、告知等程序，符合行政处罚程序规定。被上诉人作出的涉案行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。
三、关于上诉人的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，本案中因被上诉人沛县公安局对上诉人王书勤作出的涉案行政处罚并无不当，没有侵害原告的合法权益。故，上诉人要求被上诉人给予国家赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人王书勤负担。本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
代理
审判员 于 博
代理
审判员 吴金明
二〇一六年二月二十六日
书 记 员 张文娟 来自