河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）豫14行终13号上诉人（原审第三人）王文礼，住永城市。委托代理人商俊龙，河南梁园律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐秀荣，住永城市。委托代理人张十智，河南天翔鲲鹏律师事务所律师。委托代理人杨素真，住永城市，系被上诉人徐秀荣婆婆。原审被告永城市人民政府。法定代表人孟庆勇，职务市长。委托代理人潘海清，永城市国土资源局工作人员。
上诉人王文礼因被上诉人徐秀荣诉原审被告永城市人民政府土地登记一案，不服夏邑县人民法院（2015）夏行初字第43号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2016年1月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年1月28日公开开庭审理。上诉人王文礼之委托代理人商俊龙，被上诉人徐秀荣之委托代理人杨素真、张十智，原审被告永城市人民政府之委托代理人潘海清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为是原审被告永城市人民政府于2000年11月17日为上诉人王文礼颁发的永集用（土）字第29-23-349号集体土地使用权证。证载土地使用权人王文礼，用途住宅，使用权面积192平方米。原审法院查明，1984年，第三人王文礼家人在涉案土地建房使用。1990年，政府土地清查登记时，王文礼将其已建有房屋的涉案土地进行了登记申报。非农业建设用地清查登记申报审批表记载，户主王文礼，土地坐落龙岗乡王石井栏村四组，用途住宅，使用面积192平方米，东临路，西临路，南临坑，北临路，东西宽12米，南北长16米。该表上加盖了村、乡印章。2000年11月17日，被告永城市人民政府依据王文礼的非农业建设用地登记审批表，将涉案土地登记在王文礼名下，并颁发了永集用（土）字第29-23-349号集体土地使用证。该证载明，土地使用者王文礼，土地坐落龙岗乡王石井栏村四组，用途住宅，使用面积192平方米，东临路，西临路，南临路，北临路，东西宽12米，南北长16米。2014年，王文礼改建涉案土地上房屋，由原来的向西通行改为向南通行而引起纠纷。徐秀荣以被告永城市人民政府将其使用的部分土地给王文礼颁发了集体土地使用证，将南临废闲地登记为路，侵犯其合法权益为由，于2015年1月27日提起行政诉讼。另查明，王文礼涉案土地南侧系废闲土地，该废闲土地于1980年分给徐秀荣家使用。原审法院认为，被告永城市人民政府依法享有颁发集体土地使用证的职责，是本案适格被告。徐秀荣对涉案土地南侧废闲地拥有使用权，与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有原告的诉讼主体适格。国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。本案中永城市人民政府为王文礼颁发集体土地使用证，仅有非农业建设用地登记审批表，且审批表中没有永城市土地管理局的审批意见，被告颁证程序违法。鉴于永城市人民政府为王文礼颁发土地使用证的涉案土地未侵犯徐秀荣的土地使用权，且王文礼从1984年建房使用至今并无争议，但永城市人民政府为王文礼颁证时，将涉案土地南邻废闲地（原为坑）登记为路，属于南邻登记瑕疵，依法应确认颁证行为违法。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。徐秀荣在王文礼于2014年改建涉案土地上房屋由原来的向西通行改为向南通行引起纠纷后，才知道被诉行政行为，其起诉未超过2年起诉期限。至于王文礼于2014年改建涉案土地上房屋由原来的向西通行改为向南通行的问题，不属于人民法院行政诉讼审理范围，当事人可以通过其他途径予以解决。遂判决确认永城市人民政府于2000年11月17日为王文礼颁发永集用（土）字第29-23-349号集体土地使用权证的行政行为违法。上诉人王文礼称，原审判决错误采信（2015）商行终字第36号行政裁定书内容，错误认定上诉人南侧土地系废闲地且该土地于1980年分给被上诉人家使用。土地使用权的确权机关是人民政府，法院在审理本案时仅能对原审被告永城市人民政府土地登记行为是否合法进行审查，无权直接确定上诉人南侧土地归属。被上诉人是否对上诉人南侧土地享有使用权，应有行政机关进行确权，原审判决不能直接认定土地归属。原裁定认定上诉人南侧土地归被上诉人徐秀荣使用，依据的是村委会及村民组出具的证明及上诉人的土地登记审批表。村委会及村民组出具的证明存在错误，村委会书记高继学和干部王连义均是后来担任干部，不了解1980年分地情况，是村干部一家之言，属传来证据，证明力较低。上诉人土地登记审批表标注南邻“路”字，被涂改后注明为“坑”，因没有加盖印章，无法确定是否系他人篡改。况且，即使是坑，该土地登记审批表登记时间与被诉行政行为发生时间已经十余年，与南侧土地是否归被上诉人使用没有直接关系。原审判决认定事实错误。请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人辩称，本案不存在土地使用权确权问题。在本案审理期间，上诉人均没有就其南侧土地归属进行抗辩，原审判决也仅仅审查被诉行政行为是否合法，上诉人认为原审判决进行土地确权没有根据。（2015）商行终字第36号行政裁定对案件事实的查明正确，并已经发生法律效力。村委会及村民组证明合法有效，且上诉人土地登记审批表明确标注南侧为坑，与南侧土地归被上诉人使用并无矛盾。请求维持原审判决。原审被告认同上诉人观点。请求依法裁判。原审各方当事人提供的证据均已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提供新的证据。经庭审质证，本院对证据的审查采信与原审无异。
经审理查明，上诉人王文礼与被上诉人徐秀荣系同一村民组村民。1984年，涉案土地已由王文礼家使用。1990年，永城市人民政府进行土地清查登记。非农业建设用地清查登记申报审批表记载，户主王文礼，土地坐落龙岗乡王石井栏村四组，用途住宅，使用面积192平方米，东临路，西临路，南临坑，北临路，东西宽12米，南北长16米。2000年11月17日，永城市人民政府依据第三人的非农业建设用地登记审批表，将涉案土地登记在王文礼名下并为其颁发了永集用（土）字第29-23-349号集体土地使用证。该证载明：土地使用者王文礼，土地坐落龙岗乡王石井栏村四组，南临路，其余记载事项与1990年非农业建设用地清查登记申报审批表相同。2014年，因上诉人王文礼改建房屋后由原来向西通行改为向南通行，双方发生纠纷。2015年1月27日，徐秀荣提起行政诉讼，认为原审被告永城市人民政府为王文礼颁发的集体土地使用权证登记错误，侵犯其合法权益。夏邑县人民法院于2015年4月21日作出（2015）夏行初字第15号行政裁定，驳回徐秀荣的起诉。徐秀荣不服上诉至本院。本院于2015年6月26日作出（2015）商行终字第36号行政裁定，以徐秀荣与被诉行政行为具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格为由，裁定撤销原审裁定，指令夏邑县人民法院继续审理本案。
本院认为，本院（2015）商行终字第36号行政裁定书中裁判结论及裁判理由，仅涉及被上诉人徐秀荣是否具备原告诉讼主体资格，并没有涉及涉案土地南侧废闲地土地权属归属。原审判决对涉案土地南侧废闲地的认定，是对被上诉人具备诉讼主体资格的认定，并非越权认定土地权属归属。上诉人所提原审判决认定涉案土地南侧土地使用权归属系司法权对行政权的干预的观点，是对原审判决的错误理解，本院予以释明。根据1996年2月1日施行的原《土地登记办法》第六条之规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。根据上述规定，地籍调查是土地登记的必经程序。原审被告永城市人民政府作为土地登记核发证书部门，地籍调查中宗地图四至与1990年非农业建设用地清查登记申报审批表登记事项不一致，且调查表中没有原审被告土地行政管理部门的审批意见。因此，被诉行政行为程序违法。因上诉人非农业建设用地登记审批表中登记的涉案土地面积没有发生变化，且王文礼与徐秀荣对涉案土地归属没有争议，被诉行政行为程序违法并没有对徐秀荣权利产生实际影响，原审判决依法予以确认违法正确。上诉人王文礼所提上诉理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉人王文礼的上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人王文礼负担。本判决为终审判决。
审判长 冯明
审判员 牛杰
审判员 宋冲
二〇一六年二月二十六日
书记员 闫锦 来自：