浙江省杭州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙01行终15号上诉人（原审原告）周茂许等30人（名单附后）。诉讼代表人周茂许。诉讼代表人周露。诉讼代表人周登明。被上诉人（原审被告）浙江省淳安千岛湖旅游度假区管理委员会。法定代表人方开银。委托代理人胡爱平，浙江千岛湖律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）淳安县界首乡玛璜村村民委员会。法定代表人周忠移。
上诉人周茂许等30人因其他行政行为一案，不服浙江省淳安县人民法院作出（2015）杭淳行初字第76号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。2012年9月3日，浙江省淳安千岛湖旅游度假区管理委员会（以下简称千岛湖管委会）和淳安县界首乡玛璜村村民委员会（以下简称玛璜村委会）在界首乡人民政府的鉴证下签订了《征地补偿协议》，约定向玛璜村委会征收土地4017.7044亩，其中耕地和建设用地面积为909.74亩，千岛湖管委会按耕地每亩4.6万元支付补偿费。协议对园地、林地的征收和青苗补偿等作了约定。原审法院
经审理查明，千岛湖管委会于1997年12月26日经浙江省人民政府批复而建立。2010年8月12日，淳安县人民政府为优化土地资源，加大土地收储力度，印发了《关于进一步加强土地收储工作的通知》（淳政发（2010）48号），该通知第二条第（二）项明确了千岛湖管委会是土地收储的做地主体，授权其以协商方式完成与土地所有权人签订土地征收协议等土地收储的前期准备工作。此前，淳安县人民政府办公室于同年3月16日公布《关于明确千岛湖旅游度假区界首区块用地征迁补偿标准的通知》［淳政办发（2010）43号］，明确了界首区块用地征迁的补偿标准。2010年3月18日，玛璜村委会召开村民代表会议，对土地征用、补偿标准和安置方式等内容形成同意的决议。同年8月23日，玛璜村委、村支部和经济合作社联合发布了《淳安县界首乡玛璜村土地征用款资金分配方案》，其中第二条规定“本村耕地征用款的分配按照被征用的村民小组和第五组新增人口实行分配。园地、林地按全村人口分配”。周茂许等30人均系玛璜村第五小组成员，其小组所有的耕地未被征用。2012年9月3日，千岛湖管委会和玛璜村委会在淳安县界首乡人民政府的鉴证下，根据淳安县土地勘察测绘有限公司测绘的面积，签订了《征地补偿协议》，约定征收的土地面积为4017.7044亩，其中耕地和建设用地面积为909.74亩，补偿标准为4.6万元／亩。协议对园地、林地等征收面积和补偿标准也作了约定。千岛湖管委会依协议应支付土地等补偿款1.22亿余元。千岛湖管委会在做地期间，先后于2010年和2011年度按程序向浙江省国土资源厅报批了7个建设用地项目，并根据申请已于2015年5月14日向周茂许等30人等人公开了该报批信息。周茂许等30人等人根据玛璜村委在《玛璜村经济社会发展三年规划》中公布的玛璜村有耕地面积388亩、山林面积12000亩等信息，认为《征地补偿协议》对耕地面积的错误多计，必然造成对林地、园地的不当减少，从而侵犯周茂许等30人的合法权益，且千岛湖管委会不符合征地主体资格、征收程序违法，故诉请确认《征地补偿协议》无效。原审法院认为，淳安县人民政府公布的《关于进一步加强土地收储工作的通知》，是千岛湖管委会千岛湖管委会取得做地资格的职权依据。做地行为是土地储备前的土地收购和整理等前期准备行为，是为土地储备而进行的谈判、补偿和安置等基础性工作。因此，千岛湖管委会和玛璜村委会签订的《征地补偿协议》是征地报批流程中的一个过程性行为，尚不能独立对外发生法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，裁定驳回周茂许等30人的起诉。周茂许等30人不服一审裁定，向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清。1、案涉《征地补偿协议》并非是征地报批流程中的一个过程性行为，协议内容有明确的征收主体与被征收主体，并对征地面积、征地类型、征地补偿等做了明确的约定，是一个完整的行政行为。退一步讲，即使这是一个过程性行为，也无任何法律规定过程性行为不属于人民法院受理的范围。2、案涉《征地补偿协议》对上诉人的权利有决定性的影响，协议已得到履行，并且严重侵犯了上诉人的合法权益。被上诉人答辩时也强调其合法有效，虽然上诉人认为被上诉人案涉行为违法，但是该《征地补偿协议》确系行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、一审法院适用法律错误。一审法院判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定系适用法律错误。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1、撤销（2015）杭淳行初字第76号行政裁定书，并依法改判并支持上诉人一审的全部诉讼请求；2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人千岛湖管委会答辩称，一、千岛湖管委会与玛璜村委会签订的协议从字面上看是《征地补偿协议》，实际上是土地收购协议，其性质属于正式征地审批之前的草签协议，属于尚未成熟的行政行为。不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
二、被上诉人认为一审法院适用法律正确。上诉人一审诉请确认《征地补偿协议》无效，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的受案范围。
三、《征地补偿协议》体现的是该村绝大多数村民真实意志，没有损害村民的整体利益。1、根据上诉人周茂许2015年9月25日向一审法院提供的由界首乡玛璜村村民委员会出具的一份证明，该村截止2012年7月31日，共有农业人口630人，包括4个自然村、6个村民小组。根据玛璜村村民代表会议决议内容：2010年3月18日讨论表决该村集体土地、农户房屋征收、拆迁，及其补偿标准时，全村共有30名村民代表，实到代表27人全部表决通过并签名。充分证明27位村民代表，代表全村600多位村民同意该村集体土地征收，对补偿标准是认可的，而且村民已领取了土地补偿款。体现了全村绝大多数村民的意见。而起诉和上诉的只是其中的30位村民，占该村总农业人口比例不足5%。2、村委公布的耕地面积只有388亩。被上诉人则是按照909.74亩耕地面积进行补偿，耕地补偿标准为4.6万元／亩，园地只有1.6万元／亩，林地只有1.1万元／亩，按耕地补偿标准进行补偿，比园地、林地补偿多出好几倍。被上诉人的行为并没有损害村民的整体利益。综上，请求二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。被上诉人玛璜村委会发表答辩意见称，同意千岛湖管委会的答辩意见。同时补充答辩称对于征地的事项是由村民代表开会决议的，之所以没有给周茂许等30人发耕地补偿费是因为本次征用收购的土地没有涉及到玛璜村第5小组的耕地。本院
经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《淳安县土地收购储备实施办法》第九条第二款规定，“新增经营性建设用地储备必须依法办理农转用手续，集体所有土地需要储备的，必须依法办理土地征收手续。”《淳安县人民政府关于仅以保护加强土地储备工作的通知》第三条第（二）项第4目、第5目的规定，新增经营性用地和新增工业用地的收储程序中，各做地主体与相关土地所有权人协商签订土地征收或征用补偿协议；按程序上报土地征收和农转用审批手续，征地方案和农转用方案获批准后，按规定支付征地补偿费用。据此，案涉《征地补偿协议》在征地方案批准之前，仅系征地报批流程中的一个过程性行为，尚不能独立对外发生法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回周茂许等30人的起诉符合法律规定，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第第一款第（一）项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理
审判员 廖珍珠
代理
审判员 蔡维专
二〇一六年二月二十五日
书 记 员 汪金枝附上诉人名单：上诉人周茂许，男，汉族，1947年9月28日出生，公民身份号码33012719470928171X，住淳安县界首乡玛璜村西坞滩3号。上诉人周露，女，汉族，1994年8月19日出生，公民身份号码330127199408191721，住淳安县界首乡玛璜村东源坑9号。上诉人周仙明，男，汉族，1966年11月19日出生，公民身份号码330127196611191715，住淳安县界首乡玛璜村东源坑10号。上诉人周峰成，男，汉族，1982年11月27日出生，公民身份号码330127198211271715，淳安县界首乡玛璜村东源坑10号。上诉人周峰姣，女，汉族，1979年10月8日出生，公民身份号码330127197910081721，住杭州市余杭区仓前镇高桥村34组沈家村2号。上诉人童秋花，女，汉族，1956年10月15日出生，公民身份号码330127195610151725，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周青凤，女，汉族，1991年10月28日出生，公民身份号码330127199110281724，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周天旺，男，汉族，1926年5月12日出生，公民身份号码330127192605121712，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周建明，男，汉族，1976年9月30日出生，公民身份号码330127197609301713，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周金合，男，汉族，1940年10月16日出生，公民身份号码330127194010161714，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人严初女，女，汉族，1948年2月7日出生，公民身份号码330127194802071725，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人胡萍华，女，汉族，1973年6月2日出生，公民身份号码330127197306021722，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周宝春，男，汉族，1991年12月9日出生，公民身份号码330127199112091713，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周金东，男，汉族，1956年5月28日出生，公民身份号码33012719560528171X2，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周红军，男，汉族，1982年3月23日出生，公民身份号码330127198203231713，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人王仙云，女，汉族，1956年3月26日出生，公民身份号码330127195603261723，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周有钱，男，汉族，1947年10月29日出生，公民身份号码330127194710291712，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人童肖兰，女，汉族，1950年7月20日出生，公民身份号码330127195007201724，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周盛君，男，汉族，1973年10月24日出生，公民身份号码33012719731024171X，汉族，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周西建，男，汉族，1956年8月3日出生，公民身份号码330127195608031716，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周金凤，女，汉族，1992年4月17日出生，公民身份号码330127199204171729，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人徐东华，女，汉族，1964年12月13日出生，公民身份号码330127196412136426，汉族，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周三建，男，汉族，1960年5月3日出生，公民身份号码330127196005031738，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周秀梅，女，汉族，1963年11月15日出生，公民身份号码33012719631115172X，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周清平，男，汉族，1979年1月15日出生，公民身份号码330127197901151716，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周富合，男，汉族，1955年1月4日出生，公民身份号码330127195501041711，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周建荣，男，汉族，1981年8月4日出生，公民身份号码330127198108041719，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人严冬香，女，汉族，1954年12月4日出生，公民身份号码330127195412041728，住淳安县界首乡玛璜村。上诉人周登明，男，汉族，1973年5月5日出生，公民身份号码330127197305051735，住淳安县千岛湖镇新安大街112号10幢301室。上诉人姚纯枝，女，汉族，1974年2月10日出生，公民身份号码340222197402105729，住淳安县界首乡玛璜村西坞滩59号。