郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2015）郑铁中行初字第338号原告童培文，男，汉族，1947年8月24日出生。原告贾林洲，男，汉族，1970年7月6日出生。原告袁文合，男，汉族，1945年5月10日出生。原告王玉新，男，汉族，1955年10月28日出生。原告魏瑞欣，男，汉族，1950年7月15日出生。五名原告共同的委托代理人赵子霞、成永，河南经东律师事务所律师。被告郑州市管城回族区人民政府，住所地郑州市。法定代表人虎强，区长。委托代理人陈阳，金博大律师事务所北京分所律师。委托代理人王永安，郑州市管城回族区十八里河村委会书记。原告童培文等五人因要求确认被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）拆除行为违法及行政赔偿，于2015年10月20日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月20日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。原告贾林洲、魏瑞欣、袁文合及委托代理人赵子霞、成永，被告管城区政府的委托代理人陈阳、王永安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告童培文等五人诉称，其系郑州市管城区十八里河镇市场街的商户。2013年11月27日，被告以给市场街广大商户一封信的形式，要求所有商户于2013年12月10日前搬迁完毕，逾期不搬将予以停水、停电，采取逼迫方式让五原告同意拆迁。五原告与被告就拆迁补偿未达成一致意见，且未签订任何拆迁安置补偿协议。被告在五原告不在现场的情况下，采取暴力手段，强行拆除五原告的房屋，造成严重的损失后果，其行为严重违法。至今，被告对其当时的野蛮强拆行为未有任何正式的解决方案。最近，五原告向相关职能部门查询市场街的土地地籍及规划档案，对被告的拆迁行为竟无任何记录。综上，被告违法拆迁给五原告造成了巨大的经济损失，为维护自身合法权益，特依法提起诉讼，请求：1.确认管城区政府拆除五原告位于郑州市管城区十八里河镇市场街的房屋的行为违法；2.判令被告对五原告的房屋恢复原状；3.本案诉讼费用由被告承担。原告童培文等五人向本院提交了以下证据：第一组证据：1.郑州市管城区十八里河乡政府、工商所1988年联合发布的郑新市场建设简章；2.郑州晚报1988年刊登的关于兴建“郑新市场”的通告；3.郑州市管城区十八里河乡政府、郑州市工商行政管理局管城分局1995年5月13日发布的郑管十字（1995）第19号文件关于建立基地管理委员会的决定。证明目的：五原告所在的市场街（原被称为郑新市场），是在郑州市管城区十八里河乡政府、工商所1988年联合招商时，由商户们自建的市场，承诺发给土地使用证、产权归己，可以继承、转让，五原告所拥有的房屋，具有合法的土地使用权。第二组证据：1.原告王玉新持有的管集建商字第9200150号集体土地建设用地使用证；2.原告童培文持有的管集建商字第9200167号集体土地建设用地使用证；3.杨洪颜持有的管集建商字第9200153号集体土地建设用地使用证、杨洪颜与原告魏瑞欣1995年6月16日签署的购房协议及2013年7月4日拆迁指挥部向所有权人魏瑞欣出具的管城回族区建设征用地附着物清点登记表；4.王雪丽持有的管集建商字第9200160号集体土地建设用地使用证，王雪丽、贾林洲2004年8月31日签署的房屋买卖合同、收条及见证书；邱长河持有的管集建商字第9200176号集体土地建设用地使用证，邱长河、魏志杰1998年11月27日签订的购房协议，魏志杰、贾林洲2010年5月30日签订的房屋买卖合同及收条；5.原告袁文合、张喜凤与姚新民2004年1月19日签署的购房协议及管城回族区十八里河镇十八里河村（1-8）组城中村改造指挥部向原告袁文合出具的042号商铺拆除验收单。证明目的：五原告是市场街合法的商户，其对拥有的房屋拥有合法的产权，五原告系被拆迁房屋的所有人。第三组证据：1.管城回族区十八里河镇十八里河村城中村拆迁改造指挥部2013年11月27日向十八里河村“7”字型集贸市场广大商户发出的“致广大商户的一封信”；2.十八里河镇“7”字型集贸市场全体商户2013年11月29日向镇政府领导回复的“致十八里河镇政府的公开信”；3.管城回族区十八里河村城中村改造工作指挥部出具的管十指（2013）3号会议纪要；4.市场街商户的房屋被强行拆除的现场照片；5.管城回族区十八里河村城中村改造工作指挥部出具的管十指（2015）3号会议纪要。证明目的：1.被告负责十八里河镇“7”字型集贸市场（也就是市场街）的拆迁工作，被告系本案合法的被告；2.被告在与五原告未达成拆迁补偿安置协议的情况下，强行拆除了五原告的房屋，五原告起诉的时间在法律规定的诉讼时效内，未超过诉讼时效。第四组证据：1.郑州市管城回族区十八里河镇人民政府2014年5月17日向原告魏瑞欣出具的025号信访事项处理意见书；2.郑州市管城回族区十八里河镇人民政府2014年9月23日向原告贾林洲、魏瑞欣等人出具的信访事项实体性受理告知书；郑州市管城回族区人民政府复查审核委员会对此于2014年11月20出具的信访事项申请复查受理告知书；郑州市人民政府信访事项复查复核委员会对此于2015年2月3日出具的信访事项申请复查受理告知书；3.郑州市公安局十八里河分局针对原告魏瑞欣房屋被拆一事出具的不予立案通知书和复议决定书。证明目的：被告负责十八里河镇“7”字型集贸市场（也就是市场街）的拆迁工作，被告在没有给五原告进行补偿的情况下，就强行拆除了五原告的合法房屋，为了维护自己的合法权益，五原告被迫进行多年信访，但均未得到解决。第五组证据：1.郑州市管城回族区国土资源局2015年9月10日向五原告出具的政府信息公开的答复；2.郑州市城乡规划局2015年9月17日向五原告出具的政府信息公开的答复；3.郑州市国土资源局于2015年9月24日出具的政府信息公开告知书；4.郑州市国土资源局于2015年12月16日出具的政府信息公开告知书。证明目的：五原告的涉案房屋是1988年联合招商时，政府承诺商户自建房屋，拥有产权，可继承，可转让，基于对政府的信任，商户们在当时投入巨资买地、建房，并在此经营了二十多年，现在却被告知按不合法建筑予以补偿。被告的行为，明显是对五原告合法权益的侵害。
被告辩称，一是原告童培文等五人的起诉超过行政诉讼法规定的诉讼时效，依法应当驳回；二是原告童培文等五人所诉被告的行政行为根本就不存在，被告即没有作出强拆的决定，也没有具体实施强拆的行为；三是据被告事后调查了解，原告童培文等五人房屋系由十八里河村委会拆除，与被告没有关联。综上，请求法院依法驳回原告起诉。被告向本院提交了以下证据：郑州市十八里河镇十八里河村委会2015年11月6日开具的《证明》，用以证明涉及原告童培文等五人的房屋拆除系由十八里河村委会实施的。经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据中的证据1真实性、合法性有异议。该份证据系复印件，且下面出具的单位没有加盖公章；证据2系复印件，没有显示具体的时间，不清楚复印件与原件是否一致，报纸上所刊登的内容是没有经过法律核实的，是不能作为证据使用的；证据3与本案无关，且系复印件。第二组证据，所有的集体建设使用证早已过期，没有办理续期和更正，已经失效了，不能作为证据使用。对所有签署的购房合同，没有办法核实其真实性，对其真实性不认可。第三组证据的证据1系复印件，该证据发出机关是十八里河村委会成立的指挥部，村委会是村民自治的组织，其自己成立的指挥部所发出的文件与被告没有直接关系；证据2没有商户的签字，只是打印件，不能作为证据使用；证据3系复印件，无法核实其真实性，不能作为证据使用；对证据4的真实性、合法性有异议，照片上显示的确实是房屋拆除的现场，但是不能证明是原告等人的房屋被拆除的现场；证据5系复印件，对其真实性有异议。第四组证据的真实性无异议，但仅能反映原告按刑事控告和信访的形式提起的意见，与本案的事实之争并没有相互证明的关系，且该组证据能证明原告是明知自己的房屋被拆的事实后，没有在法定的期限内提出行政诉讼，已超出了法定的诉讼时效。第五组证据与本案无关，不能证明原告的主张。原告对被告提交证据的真实性和证明目的不予认可，该证据与原告持有的证据相互矛盾。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据反映了原告等人对涉案房屋拥有权利的历史背景，因其均为复印件，且与本案不具有关联性，本院不予采信。第二组证据原告等人的集体土地建设用地使用证及购房协议等，反映了其对涉案房屋拥有使用权，虽被告质证认为所有的集体建设使用证早已过期，但庭审时被告方均认可原告等人系涉案房屋的实际权利人，故本院予以采信。第三组证据的证据1、3、5，虽均为复印件，但其与十八里河城中村改造的事实相互印证，本院予以采信；证据2全体商户的公开信，不符合证据的形式要件，本院不予采信；证据4照片，系打印件，且不能证明拆除的系本案原告等人的涉案房屋，本院不予采信。第四组证据的证据1-3，系原告等人对于房屋拆迁的安置补偿所进行信访，与本案不具有关联性，本院不予采信；证据4，证明原告魏瑞欣涉案房屋被拆后，其向公安机关报案的客观事实，本院予以采信。第五组证据，与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提交的证据十八里河村委会的证明，系村委作出的单方证明，因没有其他证据证明其实施了该行为，故本院不予采信。
经审理查明，2013年11月27日，管城回族区十八里河镇十八里河村城中村拆迁改造指挥部针对十八里河村“7”字型集贸市场（即市场街）广大商户发出《致广大商户的一封信》，主要内容是：十八里河村（1-8）组城中村改造是政府主导的城中村改造。启动后得到了广大商户的大力支持，根据上级要求，为加快城中村改造进度，要求2013年12月10日之前搬迁完毕，逾期不搬将予以停水、停电。2013年11月27日、2015年12月27日，郑州市管城回族区十八里河村城中村改造工作指挥部召开会议研究十八里河村“7”字型集贸市场（即市场街）商户的拆迁安置补偿事宜，并作出管十指（2013）3号和（2015）3号会议纪要。原告童培文等五人在市场街均有房屋，并用于商业，一直使用至十八里河城中村改造时。1992年9月18日，郑州市管城回族区土地管理局对涉案房屋发放了集体土地建设用地使用证。被告在未与原告童培文等五人签订拆迁安置补偿协议的前提下，涉案房屋于2015年1月被强制拆除。
原告童培文等五人不服该行为，诉至法院。
本院认为，关于原告童培文等五人的起诉是否符合法律规定的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案原告童培文等五人的房屋2015年1月被强制拆除，被告在作出该行为时，并未告知原告童培文等五人的诉讼权利，故原告童培文等五人的起诉符合法律规定，被告辩称“原告等人的起诉超过行政诉讼法规定的诉讼时效”的理由不能成立，本院不予支持。关于被告是否实施了强制拆除童培文等五人涉案房屋的行为，该行为是否合法的问题。根据《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造若干规定的通知》（郑政文（2007）103号）文件规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。本案中，被告管城区政府为推进十八里河城中村改造工作的顺利进行，成立了郑州市管城回族区十八里河城中村改造工作指挥部（以下简称区指挥部），同时十八里河村成立了管城回族区十八里河镇十八里河村城中村拆迁改造指挥部（以下简称村指挥部）具体负责十八里河城中村拆迁改造工作。区指挥部多次就十八里河“7”字型集贸市场商户的房屋安置补偿问题召开会议进行研究。由此可见，十八里河城中村改造的实施主体为管城区政府。原告童培文等五人均系十八里河“7”字型集贸市场的商户，在该市场拥有房屋。原告童培文等五人等人涉案房屋被拆除的行为，与十八里河城中村改造有因果关系，该行为应视为管城区政府实施的行为，产生的法律责任应由管城区政府承担。因被告未提交相关证据证实其拆除涉案房屋的行为合法，且被告未与原告童培文等五人签订拆迁安置补偿协议，故原告童培文等五人的涉案房屋被拆除的行为违反相关法律的规定。
被告辩称“系十八里河村委会拆除原告等人的房屋，与其没有关联”的理由不能成立，本院不予支持。关于原告童培文等五人要求判令被告对其房屋恢复原状的诉讼请求。因十八里河城中村改造项目被列为郑州市重点区域拆迁改造项目，十八里河“7”字型集贸市场的商户的房屋绝大多数已经完成了拆迁，一部分已补偿完毕。若按照原告诉讼请求对其房屋在原址恢复原状，将会影响郑州市关于该区域城市发展的总体规划，迟延十八里河城中村改造项目的整体进程，并对社会公共利益造成重大损失。故童培文等五人要求被告恢复涉案房屋原状的诉讼请求，本院不予支持，但被告应对强制拆除原告童培文等五人的房屋造成的损失采取相应的补救措施。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，
判决如下：确认被告郑州市管城回族区人民政府强制拆除原告等人涉案房屋的行为违法；驳回原告童培文等五人要求涉案房屋恢复原状的诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市管城回族区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 赵 艳
审 判 员 王 伟
审 判 员 吴林轶
二〇一六年二月二十五日代理
书记员 高小丹附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……。（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。 更多数据：