山西省晋城市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）晋市法行终字第34号上诉人（原审原告）靳明方，男，1978年10月9日出生，汉族，高平市建宁乡府底村人，农民，现住陵川县崇文镇后川村。被上诉人（原审被告）高平市公安局。法定代表人苗晋军，局长委托代理人陈爱芳，高平市公安局法制大队副大队长。委托代理人田梁，高平市公安局建宁派出所民警。
上诉人靳明方因诉高平市公安局治安行政处罚一案，不服高平市人民法院（2015）高行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人靳明方，被上诉人高平市公安局的委托代理人陈爱芳、田梁到庭参加了诉讼。原审法院查明，2015年5月28日15时许，高平市公安局建宁派出所接到建宁乡政府工作人员刘书峰报案称，建宁乡府底村村民靳明方于2015年5月26日11时许，到中南海周边非法上访，被北京市公安机关训诫。建宁派出所将上述报案作为行政案件受理。同日18时，高平市公安局将靳明方传唤到该局接受询问，并制作了询问笔录。在询问过程中，靳明方均不说话，拒绝回答，最后在笔录上签字确认。在该案的调查处理过程中，建宁派出所办案民警对报案人刘书峰、接访人府底村村委主任牛卫军进行了询问，取得了上述人员的询问笔录，证明靳明方到北京中南海周边非法上访时被北京警方查获训诫。在作出处罚决定前，建宁派出所民警田梁、高福顺向靳明方告知了拟作出处罚的事实、理由、依据，以及其享有陈述、申辩的权利，靳明方未提出陈述和申辩。2015年5月28日高平市公安局作出被诉高公行罚决字（2015）000158号处罚决定，并向靳明方送达，其拒绝在处罚决定书上签字，复议期间亦未申请复议，该处罚已执行完毕。靳明方对该行政处罚决定不服，于2015年8月31日提起行政诉讼。原审法院另外查明，靳明方因反映其遗产继承纠纷问题，分别于2014年12月18日、2014年12月27日、2015年4月18日连续三次到北京市中南海周边非正常上访，三次均被北京警方训诫和由高平市公安局给予相应行政处罚。原审判决认为，根据《中华人民共和国治安处罚法》第七条，高平市公安局具有对辖区内发生的违反治安管理法律法规的行为进行查处的法定职责。高平市公安局认定的原告进行非法上访的地点是中南海周边，而不是原告所诉的中南海。中南海周边属于公共场所，其正常的活动秩序受到保护，不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留或聚集。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的信访接待场所提出。本案中，靳明方反映其遗产继承纠纷问题，本应依照《信访条例》的规定，通过合法渠道向有关部门的信访工作机构反映，其在中南海周边非正常上访的行为，扰乱了公共场所秩序，且其六个月内曾受过治安管理处罚，应从重处罚。原告所提高平市公安局错误适用治安处罚法第二十三条第一款第（二）项的意见不予支持。被告的行政处罚履行了受理、传唤、调查取证、告知、送达等法定程序，被诉行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚并无不当，依法应予维持，原告的诉讼主张包括行政赔偿的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回靳明方的诉讼请求。案件受理费50元，由靳明方负担。判后，靳明方不服，向本院提起上诉称：
一、被上诉人进行行政处罚的证据不符合法律规定：1、案发地公安机关没有向被上诉人出具上诉人的违法行为通知书；2、案发地公安机关没有及时收集证据并配合居住地公安机关开展调查取证工作、被上诉人也没有到案发地公安机关调取过证据；3、被上诉人始终没有提供上诉人是在中南海周边的什么地方扰乱公共场所秩序的证据；4、北京市公安机关的“训诫书”没有说明上诉人上访时是否采取过激行为、是否扰乱了中南海的办公秩序及情节是否严重、造成了什么严重后果；5、北京市公安机关从来没给上诉人开过“训诫书”。
二、上诉人的上访行为发生在北京而不是高平，高平市公安局无权过问，其对上诉人进行处罚属于越权执法。
三、被上诉人的执法程序不符合法律规定：1、依照《公安机关办理行政案件程序规定》，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，移交前应当及时收集证据，并配合居住地公安机关开展调查取证工作，被上诉人没有按此执行；2、每次行政处罚，被上诉人都没有向上诉人当场出具行政处罚手续；3、北京市公安机关的“训诫书”，已经是对上诉人进行了处罚，被上诉人属于重复处罚，系滥用职权。
四、《公安机关办理行政案件程序规定》的效力低于《治安处罚法》和《行政处罚法》，被上诉人适用法律错误。综上，请求二审法院依法查明事实，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人高平市公安局答辩：被上诉人对靳明方的处罚认定事实清楚，证据充分，严格依法办事，程序合法，适用法律正确，处罚适当，请求二审依法驳回靳明方的上诉请求。本院二审查明的事实与一审查明的一致，本院予以确认。二审对一审认定的高平市公安局对刘书峰的询问笔录、对牛卫军的询问笔录、对靳明方的询问笔录以及高平市公安局行政程序中的受案登记表、受案回执、传唤证、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、由执法人员注明情况附卷的高公行罚决字（2015）000158号行政处罚决定书、对被行政拘留人员家属通知书、行政拘留执行回执、北京市公安局西城分局训诫书等证据予以认定。
本院认为，国务院《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：其中（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的”；《中华人民共和国治安管理处罚》第二十三条第一款规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；其中（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。本案中，上诉人靳明方反映遗产继承纠纷问题，本应依照《信访条例》的规定通过合法渠道向有关部门的信访工作机构反映，靳明方前往上访的中南海周边属于公共场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。其在中南海周边非正常上访的行为，客观上给中央国家机关的办公活动增加了压力，扰乱了公共场所秩序，应予治安处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条第（四）项之规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，从重处罚。本案中，靳明方曾分别于2014年12月20日、2014年12月31日、2015年4月18日因非法上访受过治安管理处罚，高平市公安局对其多次违反治安管理的行为，依法从重处罚符合法律规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，故高平市公安局具有管辖权。靳明方上诉认为，两地的公安机关均没有进行调查取证，没有证据表明上诉人扰乱公共场所秩序的行为表现及后果，这种处罚在证据方面不合法。对此
本院认为，北京市公安局西城分局训诫书，表明靳明方以信访为目的到过中南海周边，这一行为本身就扰乱了公共秩序。靳明方所称自己未曾拿到“训诫书”，但否定不了其实施了到过中南海周边上访的行为。北京市公安机关的“训诫”，不属于治安处罚法或行政处罚法规定的处罚种类，靳明方认为高平市公安局的处罚系重复处罚于法无据。从本案行政处罚的整个过程来看，靳明方在公安机关行政程序的某些环节拒绝签字，而《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定“被询问人拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明”，本案行政程序的证据均有办案警察签字注明情况，故靳明方欲以自己没有签字的事实，证明被上诉人未向其送达行政处罚决定，其理由不能成立。靳明方还以其2015年7月27日、8月10日到北京市西城公安分局、西城区人民政府调取有关证据的“登记回执”和“政府信息不存在告知书”，意欲证明其在2015年7月13日拿到五份行政处罚决定书后北京方面才予以查询、如果之前自己持有处罚决定书就应该更早去查询，但其何时拿到处罚决定书与何时前去查询没有必然因果关系，以上两份证据不能证明本案处罚决定书没有及时送达。综上，高平市公安局对靳明方作出的高公行罚决字（2015）000158号行政处罚决定书认定事实有证据证明，适用法律正确，处罚程序合法，原审法院判决驳回靳明方的诉讼请求正确，靳明方的上诉理由均不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费50元，由上诉人靳明方负担。本判决为终审判决。
审判长 李凌云
审判员 赵贵明
审判员 祁 俊
二〇一六年二月十八日
书记员 ＸＸ霞 微信公众号“”