湖北省汉江中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鄂96行终1号上诉人（原审原告）董家培。被上诉人（原审被告）潜江市人民政府园林办事处，住所地：湖北省潜江市潜阳中路21号。法定代表人何波，该办事处主任。委托代理人张新龙。委托代理人钟先富。
上诉人董家培因与被上诉人潜江市人民政府园林办事处（以下简称园林办事处）行政补偿并行政赔偿一案，不服湖北省仙桃市人民法院（2015）鄂仙桃行初字第00042号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人董家培，被上诉人园林办事处副职负责人尹征、委托代理人张新龙、钟先富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，董家培于1984年入赘潜江园林办事处深河村三组村民张仁双家。2008年3月，潜江市人民政府修建晶鹏路时，占用了深河村三组、四组、五组部分村民土地。潜江市园林办事处深河社区居民委员会（以下简称深河居委会，村改居前为深河村民委员会）对被占用土地情况进行公示并按被占用面积分配了征地补偿费。2009年5月起，董家培为争得征地补偿费用一直进行上访。2012年7月5日、2013年12月3日，深河居委会两次与董家培签订《征地补偿款分配协议》，共向董家培支付安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费4725元。2015年5月19日，董家培提起行政诉讼，要求确认园林办事处超过支付征地补偿费法定期限，拒不足额向董家培支付征地补偿费的行政行为违法，并判令园林办事处停止侵害，支付土地补偿费1575元、赔偿经济损失337564元。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，成为行政诉讼的被告必须以原告认为被告作出的行政行为侵犯其合法权益为前提。本案中董家培认为园林办事处的工作人员在履行征地补偿费用管理工作中，未按法律法规和规章规定履行职责，滥用职权，拒绝支付、拖欠、截留其依法享有的征地补偿费，导致其在追要征地补偿费的过程中造成重大经济损失，侵犯了其合法权益，因而对园林办事处提起行政诉讼。但土地补偿费是国家征收农民集体所有的土地对土地所有者或土地使用者的补偿。根据国务院国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》文件精神，土地补偿费的主要部分要给被征地农民。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”，湖北省人民政府鄂政发（2005）11号文件规定“各级国土资源部门要根据批准的征地方案，把征地补偿费用直接拨付给被征地村组；农村经济经营管理部门会同有关部门要监督农村集体经济组织按程序确定征地补偿费的分配方案，督促农村集体经济组织按方案在规定的时间内将征地补偿费中应该补偿给被征地农民的部分落实到农户”。从以上规定可以看出，土地补偿费属于被征地农民，依法应由农村集体经济组织行使决定权，其分配方案属于自治组织管理的事务，农村经济经营管理部门的职责只是管理和督促。本案中，董家培在与深河居委会签订《征地补偿款分配协议》并写了领款单后经园林办事处所设的农村经济经营管理部门确认领取，可见，园林办事处对征地补偿费的分配并无决定权，董家培认为园林办事处拖延支付其征地补偿分配款并截留应得的土地补偿费1575元既于法无据，又与事实不符。园林办事处无处分农村集体经济组织的土地补偿费的法定职责，不是本案适格被告。董家培诉请的其因追要征地补偿费而造成的损失与园林办事处不存在因果关系，故其不能对园林办事处提出行政赔偿请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回董家培的起诉。董家培不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定认定事实、适用法律错误，请求依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。其主要理由：
一、原审认为“园林办事处对征地补偿费的分配并无决定权”错误。一是园林办事处2008年10月17日《征地补偿安置方案公告》明确“征地补偿费用在本方案报经市人民政府批准后，全额支付给深河居委会……由园林办事处与其所有权人商定补偿”；二是园林办事处经管站设立专用账户，征地资金由政府承担，深河居委会代为组织发放大额补偿款。
二、原审认为“董家培认为园林办事处拖延支付其征地补偿分配款并截留应得的土地补偿费1575元于法无据”错误。按照国务院国发（2004）28号《关于深化改革严格土地管理的决定》“要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”、鄂政发（2005）11号文件“土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民……土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”的规定，园林办事处必须将不低于70%的土地补偿费在3个月内支付给董家培。
三、原审认为“园林办事处无处分农村集体经济组织的土地补偿费的法定职责，不是本案适格被告”错误。园林办事处以没有法律效力的《潜江市人民政府关于下达征地补偿暂行标准的通知》，超越职权处分农村集体经济组织的土地补偿费，将董家培应得的土地补偿费截留在园林办事处经管站，董家培已获取的部分征地补偿款是由园林办事处经管站设立的专用账户直接给付，园林办事处应为本案适格被告。园林办事处辩称，原审程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，恳请驳回上诉，维持原审裁定。其主要理由：
一、园林办事处、董家培均非本案适格主体。一是园林办事处非涉案土地的征收主体以及土地征收后的实际使用人，也不是征地补偿费的支付人，二是董家培不是涉案土地的承包人、补偿对象。
二、本案不属行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、第二十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，湖北省人民政府鄂政发（2005）11号《关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》第三条的规定，向农户支付征地补偿费的主体是集体经济组织。
三、本案已超过法定起诉期限。假定董家培所诉内容存在，其起诉明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条所规定的6个月起诉期限。
四、董家培的诉请无事实和法律依据。园林办事处会计服务中心是根据潜江市农村经济经营管理局潜农经发（2008）9号《潜江市农村财务“双代管”操作规程（试行）》、《委托代管协议》对深河居委会的财务实行代管，代管行为并不改变财产所有权的性质，征地补偿费的所有权人仍然是深河居委会；园林办事处对所辖村（居）委会行使行政管辖权以及对具体工作进行监督、指导，并不等同于可以对村（居）委会的财产行使分配或处分权；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定，征地补偿费的使用、分配方案必须经村民会议讨论决定方可办理，而深河居委会对包括董家培在内的所有居民均未分配土地补偿费。二审查明深河居委会“按被占用面积分配了土地补偿费以外的其他征地补偿费”，对原审查明的其他事实依法予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地征收是将农村集体土地所有权变更为国有土地所有权。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地“按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，“需要安置的人员由农村集体组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”；湖北省人民政府鄂政发（2005）11号《关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》明确规定“各级国土资源部门要根据批准的征地方案，把征地补偿费用直接拨付给被征地村组”；对征地补偿费用的使用、分配方案，根据2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定的精神，应由村民委员会提请村民会议讨论决定方可办理。由此可见，土地被征收后，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，应支付给农村集体经济组织或村（组），然后由农村集体经济组织或村（组）依法提请村民会议讨论决定后方可办理。本案中，深河居委会分两次与董家培签订《征地补偿款分配协议》，向董家培支付安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费共计4725元，根据董家培的陈述，董家培对分配的安置补助费、地上附着物和青苗补偿费数额无异议，对土地补偿费未分配有异议。农村集体土地所有权属于村农民集体所有，农村集体土地所有权的性质决定了土地补偿费是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有土地补偿费的分配，法律为此明确规定土地补偿费归集体经济组织所有，全体集体经济组织成员共同参与分配，集体经济组织对包括土地补偿费在内的征地补偿费用的使用、分配提请村民会议讨论决定并办理的行为，是依法行使对集体土地经营、管理、收益权的具体体现。原审关于“土地补偿费属于被征地农民”的认定有误，本院予以纠正；园林办事处对深河居委会得到的征地补偿费用不具有使用、分配的法定职责，本院对原审关于园林办事处“对征地补偿费的分配并无决定权”、“无处分农村集体经济组织的土地补偿费的法定职责”的认定不持异议。因此，董家培的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原审裁定驳回董家培的起诉并无不当，董家培的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，
裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。
审 判 长 魏天红
审 判 员 张 伟
代理
审判员 梁 颖
二〇一六年二月十八日
书 记 员 高 杭 更多数据：搜索“”来源：