陕西省西安市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）陕01行终38号上诉人（原审原告）张学，系交大电气公司下岗工人。委托代理人翁华强，上海金钻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）西安市长安区人民政府。住所地西安市长安区西长安街***号。法定代表人王强，代区长。委托代理人赵文源，区政府工作人员。委托代理人程军鹏，西安市国土资源局长安分局工作人员。
上诉人张学因与被上诉人西安市长安区人民政府《关于撤销张学﹤村民宅基占用非耕地审批表﹥的决定》一案，不服西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00321号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2016年1月14日公开开庭审理了本案，上诉人张学之委托代理人翁华强，被上诉人西安市长安区人民政府委托代理人赵文源、程军鹏均到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院
经审理查明，原告系交大电气公司下岗工人，居住于西安市雁塔区青龙小区D组团3号楼2单元1层1号，系非农户口。2002年7月8日台沟村村委会召开代表会，研究解决村民饮水资金不足问题，决定利用村内未耕种的石滩荒地吸收资金，2003年2月5日再次召开会议研究决定每份宅基地收费1万元，并由村委会负责办理审批手续。之后台沟村村委会代张学填写《村民宅基占用非耕地审批表》，并签署意见，加盖公章后报送子午街办审批，西安市长安区子午街道办事处签署同意并加盖公章，后经长安县土地管理局子午土地管理所进行现场勘察并签署同意，长安县人民政府于2004年7月28日审批同意搬迁，批给非耕地贰分捌厘。之后该村委会通知原告建房。2014年在秦岭北麓违规建筑清查整治工作中，被告以原告不具备申请农村村民宅基地的主体资格为由，于2014年10月24日对原告作出《关于撤销张学﹤村民宅基占用非耕地审批表﹥的决定》。
原告不服，向西安市人民政府申请复议，西安市人民政府于2015年3月20日作出复议决定，维持长安区人民政府作出的《关于撤销张学﹤村民宅基占用非耕地审批表﹥的决定》。原告遂提起诉讼，请求撤销被告作出的《关于撤销张学﹤村民宅基占用非耕地审批表﹥的决定》。一审上述事实有原、被告提交的有效证据及庭审笔录在卷佐证。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案原告既非农业户口，又非长安区子午街道台沟村村民，不具备申请农村村民宅基地的主体资格。被告西安市长安区人民政府在秦岭北麓违规建筑清查整治行动中，查明原告非长安区台沟村村民，其所使用的土地系台沟村委会为解决村民饮水资金问题而为其办理的《村民宅基地占用非耕地审批表》，该审批表中申请人个人信息部分内容虚假，系骗取批准。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十三条及《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律法规和政策的通知》规定，本着“谁审批谁负责”的行政原则，作出《关于撤销张学﹤村民宅基占用非耕地审批表﹥的决定》，并无不妥。原告张学诉请撤销该决定理由不足，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回原告张学的诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，由原告承担。宣判后，上诉人不服一审判决提起上诉称，被上诉人的行政行为明显属于主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序的行政行为。1、被上诉人在法定期限内，并没有提供作出具体行政行为的证据，依照法律规定，视为没有证据。一审开庭时，被上诉人提供了一些所谓的“证据”，但根据《行政诉讼法》第六十七条之规定，被上诉人应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交做出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。根据本案的立案时间，被上诉人提交证据的时间已经远超出法律规定期限，在没有存在法律规定的可以提交补充证据的法定情形下，被上诉人逾期提交或不提交证据，也并未提交其作出行政行为所依据的规范性文件，均应当视为没有证据，一审判决应当认定被上诉人的具体行政行为“主要证据不足”。2、被上诉人的“撤销”具体行政行为根本就没有法律依据。被上诉人在其作出的具体行政行为中适用《土地管理法》第六十二条、第六十三条，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发（2007）71号）之规定，这些规定和被上诉人作出“撤销”的行政行为毫无关联性，均不能作为其“有权”作出“撤销”的依据。其次，该《通知》并无法律溯及力。对于被上诉人的肆意违法行政，一审法院反而依据所谓的“谁审批谁负责”的行政原则，认定被上诉人的具体行政行为合法，属于认定错误。“谁审批谁负责”原则须要有法律规定作为基础，并且该原则是在于追究行政机关责任人员责任的依据原则，并非是本案作出行政行为的依据。3、被上诉人作出的“撤销”具体行政行为已经超过法定期限，不具有可撤销性。上诉人的建房行为至今已十几年，远超过法定的2年期限，被上诉人就此作出撤销，显然是严重违反法定程序。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。上诉人请求：1、撤销一审判决；2、撤销被上诉人作出的撤销《村民宅基占用非耕地审批表》的具体行政行为；3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人西安市长安区人民政府辩称，1、被上诉人作出的撤销《村民宅基占用非耕地审批表》的具体行政行为适用法律正确。上诉人不具备申请农村村民宅基地的主体资格，但却以“不在规划内，集体搬迁”为由申请新宅基地，其行为违反了《土地管理法》第六十二条有关申请宅基地主体须为“农村村民”的禁止性规定，故被上诉人适用该条规定也是完全正确的。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》是国务院为严格土地管理，执行有关农村集体建设用地法律和政策，遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设印发的。《通知》并非新颁布的法律法规，也没有增设公民的权利义务，只是明确和细化了相关内容。故上诉人所称被上诉人作出的具体行政行为根本没有法律依据和《通知》无法律溯及力的说法毫无事实根据。2、被上诉人在法定限期内提交了答辩材料及相关证据。被上诉人在接到一审法院的应诉通知书和行政起诉状副本后，及时向一审法院提交了行政应诉答辩状和相关证据材料。3、被上诉人作出具体行政行为认定事实清楚，撤销《村民宅基占用非耕地审批表》是被上诉人依法履行法定职权的行为。本案中《村民宅基占用非耕地审批表》是由被上诉人批准的，按照“谁审批、谁负责”的依法行政原则，被上诉人在查处违法用地过程中发现这一违法行为，自行纠错完全在法定职权范围之内。上诉人所诉撤销行为已超过法定限期，不具有可撤销性的说法是完全错误的。综上所述，被上诉人作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。二审
经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。另查明，张学对西安市长安区人民政府2014年10月24日作出的《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》不服，于2014年12月25日向西安市人民政府申请行政复议。西安市人民政府于2015年3月20日作出市政复决字（2015）7号《行政复议决定书》，维持西安市长安区人民政府2014年10月24日作出的《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》。张学自称于2015年4月2日收到上述行政复议决定书，于2015年4月9日向西安市长安区人民法院提交本案行政起诉状。
本院认为，2004年张学以子午街道台沟村村民的身份填报《村民宅基占用非耕地审批表》，申请宅基地建房，经西安市长安区人民政府审批同意新拨宅基地用于建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《陕西省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十三条规定，农村宅基地申请人必须是本集体经济组织成员，且在本集体经济组织内从事生产经营活动，并承担本集体经济组织成员同等义务。宅基地使用经村民会议同意，乡镇人民政府审核，报设区的市、县（市）人民政府批准。本案中张学实际并非子午街道台沟村村民，其不具备申请农村村民宅基地的主体资格，其占用农民集体所有土地建住宅，于法无据。西安市长安区人民政府作为农村宅基地审批行政机关，其有法定职责对发现的违法用地行为予以纠正。西安市长安区人民政府作出《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》，于法有据，应予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”本案中被上诉人作出的《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》，并非行政处罚，而属于自行纠错的履职行为。且该法第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”张学主张西安市长安区人民政府作出《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》超过法定期限，于法无据，本院不予支持。张学诉请撤销西安市长安区人民政府作出《关于撤销张学﹤村民宅基地占用非耕地审批表﹥的决定》的主张，理据不足，应予驳回。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张学承担。本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
代理
审判员 韩 娟
代理
审判员 姜 华
二〇一六年二月十八日
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