江苏省南通市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）通中行终字第00495号上诉人（原审原告）穆冬梅。被上诉人（原审被告）如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政中心B座7楼。法定代表人何福平，局长。
上诉人穆冬梅因要求履行法定职责一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第00215号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审认定，2014年6月20日，穆冬梅向如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）提交依法行政申请书，反映南通市粮食局在穆冬梅使用的如皋市九华镇如海村10组国有土地以及如海运河至穆冬梅用地之间的土地上进行粮食物流码头场地平整放线、工程施工架线作业。因穆冬梅的拆迁纠纷未解决，且该建设行为未取得合法的规划手续，故要求如皋城管局对南通粮食物流项目码头的非法建设行为进行查处。如皋城管局收到上述申请后，于2014年7月22日作出皋城管信答（2014）14号关于穆冬梅信访事项的答复意见，称如皋城管局在收到穆冬梅的信访件后，安排执法人员程小青、钱佳前往被举报处核查。因如海村不在九华镇规划区范围内，违法建设的查处权不在如皋城管局，应由九华镇政府查处。为确保穆冬梅的举报有落实，如皋城管局执法人员与九华镇夏书记联系，夏书记告知执法人，对穆冬梅所反映的情况，镇政府已收到举报信，对此事已有回复，并按流程转到市政府法制办，在此情况下，执法人员用137××××2168的号码于2014年7月17日与穆冬梅联系，告知穆冬梅上述情况，穆冬梅称未接到任何回复，此后执法人员再次与九华镇联系，告知其尽快将回复单交于举报人。如穆冬梅在收到如皋城管局回复后仍未收到九华镇的回复，请尽快与九华镇联系，如皋城管局也会在此期间督促此事。如对本答复意见不服，请于收到本答复意见书之日30日内向如皋市人民政府书面提出复查申请，或通过法律途径维护权益。逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见。穆冬梅不服该答复，向一审法院提起诉讼。2014年8月8日，如皋城管局就穆冬梅所反映事项向穆冬梅进行了解询问并形成询问笔录。另查明，2007年2月14日，如皋市人民政府向穆冬梅颁发了皋国用（2007）字第232号国有土地使用证，穆冬梅取得原如皋市食品公司下属江如养殖场、薛窑食品中心站的土地使用权。2014年5月5日，如皋市人民政府作出皋府法（2014）16号关于注销土地登记吊销权属证书的决定，决定注销位于如皋市九华镇如海村10组地段，面积为29197.18平方米，土地使用权人为穆冬梅的国有土地使用权登记；吊销土地使用权人为穆冬梅的皋国用（2007）第×××号国有土地使用证。穆冬梅不服向本院提起行政诉讼，要求撤销如皋市人民政府作出的上述决定。本院经审理后，于2014年11月17日作出（2014）通中行初字第0049号行政判决，判决驳回穆冬梅的诉讼请求。穆冬梅不服该判决，向江苏省高级人民法院提起上诉，后又撤回上诉。该判决已经发生法律效力。还查明，2014年7月25日，如皋市人民政府作出批准文号为320682（2014）×××国有建设用地划拨决定书，批准南通市地方粮食储备库使用位于如皋市九华镇如海村、马桥村地段16.6681公顷土地建设南通粮食物流中心项目。涉案建设项目位于如皋市九华镇规划区。2014年8月19日，南通市地方粮食储备库就其在上述地段的陆地建设项目分别取得了建设工程规划许可证。2013年7月1日，南通市水利局作出通水许可工（2013）45号关于南通市地方粮食储备库申请占用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定，同意南通市地方粮食储备库占用如皋市九华镇如海村薛窑大桥南侧如海运河、横港河岸线新建码头、护岸工程。2014年2月14日，如皋市港口管理局作出皋港发（2014）19号关于南通市地方粮食储备库申请使用如海运河等岸线新建码头工程的行政许可决定，同意南通市地方粮食储备库在如海河薛窑大桥南岸东侧使用319米岸线，在横港河使用120米岸线新建300吨级散货码头。再查明，2011年5月23日，如皋市人民政府作出皋政发（2011）77号“关于划转城市管理领域相关行政处罚职能的通知”，其中《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条、第六十六条、第六十七条、第六十八条以及《江苏省城乡规划条例》第六十一条第一款第二项、第六十二条、第六十三条、第六十四条、第六十五所规定的行政处罚权由如皋城管局在全市行政区域范围内行使。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、如皋城管局所作的信访答复是否属于行政诉讼受案范围；2、穆冬梅是否具备提起本次诉讼的原告主体资格；3、如皋城管局是否负有对涉案建设行为进行查处的职责；4、穆冬梅的诉讼请求应否支持。第一，关于如皋城管局所作的信访答复是否属于行政诉讼受案范围问题。根据《信访条例》规定，不服信访答复通常以信访程序进行救济。本案中，穆冬梅向如皋城管局提交依法行政申请书，要求如皋城管局对违法建设行为进行查处，该事项在如皋城管局履行行政职权的范围内，如皋城管局的答复意见虽以信访答复形式作出，但该答复行为属于其履行行政管理职责的行为，且对穆冬梅的权利义务产生实际影响，也完全具备可诉行政行为的基本特征，故如皋城管局所作的信访答复属于《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释规定的行政诉讼受案范围。第二，关于穆冬梅是否具备提起本次诉讼的原告主体资格的问题。所谓原告资格是指公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，在主体上获得法律认可的条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释关于原告资格的规定，行政诉讼的原告资格需具备下列条件：1、起诉人有自己的诉讼主张；2、当事人主张的权利受法律保护；3、当事人主张的权利与被诉行政行为间具有明确的因果关系。本案中，穆冬梅自受让原如皋市江如养殖场、薛窑中心食品站资产后，如皋市人民政府于2007年对其受让的国有土地使用权作了变更登记，并颁发国有土地使用权证。2014年5月5日如皋市人民政府又作出皋府法（2014）16号关于注销土地登记吊销权属证书的决定，决定注销位于如皋市九华镇如海村10组地段，面积为29197.18平方米，土地使用权人为穆冬梅的国有土地使用权登记；吊销土地使用权人为穆冬梅的皋国用（2007）第×××号国有土地使用证。虽然穆冬梅的土地使用权证现被吊销，但穆冬梅自受让原如皋市江如养殖场、薛窑中心食品站资产后一直占有和使用上述资产的事实存在，故穆冬梅与诉争的行政行为具有利害关系，具备提起本次诉讼的原告主体资格。第三，关于如皋城管局是否负有对涉案建设行为进行查处的职责问题。《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。同时根据该法第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门行使查处职责。同时，根据如皋市人民政府作出的皋政发（2011）77号文件精神，《城乡规划法》第六十四条规定的行政处罚权应由如皋城管局行使。故如皋城管局对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可进行建设的行为负有查处职责。本案中，穆冬梅申请如皋城管局查处的是在其所使用的如皋市九华镇如海村10组国有土地上以及如海运河至穆冬梅用地之间的土地上进行的粮食物流码头场地平整放线、工程施工架线，建设码头的行为。上述建设行为除发生在九华镇规划区范围内外，还涉及使用如海运河岸线、横港河岸线建设码头、护岸等行为。根据《中华人民共和国港口法》、《中华人民共和国防洪法》以及相关法律法规的规定，对岸线、水域建设行为的管理职责分别属于港口行政管理部门和水行政主管部门。综上，对于涉案建设行为发生在相关岸线以及水域上的，如皋城管局依法不负查处职责，对涉案建设行为发生在相关岸线以及水域以外陆地上的，如皋城管局依法负有查处职责。第四，穆冬梅的诉讼请求应否支持。针对穆冬梅要求如皋城管局履行查处涉案建设行为的申请，如皋城管局答复称因如海村不在九华镇规划区范围内，违法建设的查处职责不在如皋城管局，应由九华镇政府查处。事实上，涉案建设行为部分发生在九华镇规划区范围内，并不在乡、村庄规划区内，九华镇政府不具有查处职责，如皋城管局所作的答复显然与事实不符。如皋城管局作出涉案答复时，涉案陆地建设行为尚未取得建设工程规划许可，如皋城管局依法应当负有查处职责，如皋城管局所作答复推托其职责，是不履行法定职责的表现。但目前南通市粮食物流中心码头在陆地上的建设项目已经取得相关建设工程规划许可，该建设工程规划许可一经作出即具有法律效力，穆冬梅现在仍要求如皋城管局履行查处职责的基础已经不存在，且南通市粮食储备库在岸线、水域的建设行为查处职责并不在如皋城管局。故穆冬梅要求撤销如皋城管局所作答复，责令如皋城管局立即对南通市粮食物流项目码头非法建设行为进行立案查处无实际意义，故依法确认如皋城管局所作的答复违法。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项等规定，判决确认如皋城管局作出的皋城管信答（2014）14号关于穆冬梅信访事项的答复意见违法，驳回穆冬梅的其他诉讼请求。穆冬梅不服提起上诉称，一审判决认定事实错误，案涉码头范围内的混凝土场地至今未取得建设工程规划许可，且该场地用地范围超过用地红线，属于如皋城管局查处的范围，如皋城管局未对上述行为进行查处违法。请求二审法院撤销一审判决并责令如皋城管局依法对案涉违法行为进行查处。穆冬梅提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据《城乡规划法》第四十条、第六十四条规定以及如皋市人民政府皋政发（2011）77号文件规定，如皋城管局对在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为负有查处职责。本案中，虽然案涉建设行为在上诉人穆冬梅举报时尚未取得建设工程规划许可证，但在一审法院立案受理之前，南通市地方粮食储备库已于2014年8月19日取得了案涉工程的建设工程规划许可证。穆冬梅诉请如皋城管局进行查处的违法事实已经得到纠正，如皋城管局已无履行查处职责的必要，一审判决对穆冬梅要求如皋城管局进行查处的诉求未予支持并无不当。由于如皋城管局答复中认定的其不具有对案涉违法行为进行查处的职责有违相关规定，一审法院判决确认该答复违法符合法律规定。至于穆冬梅上诉中提到的南通市地方粮食储备库还存在超越用地红线进行施工的问题。对此，上诉人在其向如皋城管局提出的依法行政申请中并未涉及，其在本案中要求如皋城管局对南通市地方粮食储备库涉嫌的土地违法行为进行查处缺乏依据。上诉人如认为案涉项目存在用地违法行为，可依法行使监督权。综上，被上诉人如皋城管局所作答复不符合法律规定，一审法院所作确认违法判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人穆冬梅负担。本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
审 判 员 仇秀珍
代理
审判员 吴彩丽
二〇一六年二月二日
书 记 员 凌 媛附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 来源：