安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）皖04行终字第1号上诉人（一审原告）许平，女，1964年8月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区。委托代理人钱锦玉，男，1940年6月生，汉族，住安徽省淮南市田家庵区。被上诉人（一审被告）淮南市公安局谢家集分局，住所地安徽省淮南市谢家集区。法定代表人王正光，该分局局长。委托代理人耿先，该分局法制大队大队长。委托代理人肖文韬，该分局法制大队副大队长。
上诉人许平与被上诉人淮南市公安局谢家集分局（以下简称谢区公安分局）治安行政处罚上诉一案，许平不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行初字第00063号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月19日公开开庭审理了本案。上诉人许平及其委托代理人钱锦玉，被上诉人谢区公安分局的委托代理人耿先、肖文韬到庭参加诉讼。被上诉人谢区公安分局的法定代表人王正光经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院
经审理查明：2013年11月9日到11月12日期间，许平到北京上访，同年11月12日13时许，被北京市公安机关训诫，训诫理由是因在天安门地区非法滞留或聚集。同年11月16日，谢家集区工作人员将许平带回。同日，安徽省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向谢家集区出具了皖驻京交字（2013）第1116002号非正常上访事项交办通知单。谢家集区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向谢区公安分局出具了信访事项交办通知单，将稳控任务交给谢区公安分局，由其按照有关法律法规依法处置。谢区公安分局依据上述训诫书及两份交办通知单，认定许平在天安门地区滞留或聚集非访，严重扰乱了天安门等特定地区和场所的正常社会治安管理秩序。2013年11月17日，谢区公安分局作出谢公（治）行罚决字（2013）377号公安处罚决定，决定给予许平行政拘留十日的处罚，并于当日送交淮南市拘留所执行。执行期间，许平出现可能危及生命安全的情形，2013年11月18日，淮南市拘留所向谢区公安分局建议停止执行拘留。在原告身体状况恢复后，2014年3月4日，许平被重新投送至淮南市拘留所。其认为在北京期间没有做出过任何扰乱社会治安及违法的事情，谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号公安行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序违法。于2015年5月26日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定，并判决谢区公安分局补拘留其8天的行为违法。一审法院认为：根据《信访条例》的规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级相关职权机关提出，并到有权机关设立或者指定的接待场所提出信访事宜。许平因反映相关问题，没有通过正常司法途径进行控告或者按照正常程序逐级上访，而是在重要会议期间前往北京天安门地区滞留上访，受到当地公安机关的训诫，应当认为其行为严重扰乱了特定公共场所的正常治安管理秩序，触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》，依法应予惩处。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，许平的户籍地和经常居住地均位于淮南市谢家集区，谢区公安分局对其违反治安管理行为具有管辖权。根据安徽省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访事项交办通知单、谢家集区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的信访事项交办通知单，本案由谢区公安分局自行受理、调查、处理，不需要北京市公安机关出具移送手续。许平虽已在北京受到训诫，但训诫并不是行政处罚，故谢区公安分局对其处以行政拘留不属于重复处罚。谢区公安分局在办理案件过程中履行了受案、询问、调查、告知等相关程序，许平虽拒绝在处罚决定书签字，但办案人民警察已在附卷的决定书上注明，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，应视为送达，该处罚程序合法。谢区公安分局在举证期限内向一审法院提交的处罚决定书系附卷联，谢区公安分局在该附卷联上增加部分内容的行为属其内部行为，并不影响该处罚程序的合法性。许平所称的“在执行期间，原告因在监管场所绝食，导致危及生命安全，为了保障原告生命安全，2013年11月18日淮南市拘留所向被告淮南市公安局谢家集分局建议停止行政拘留。在原告身体状况恢复后，2014年3月4日被重新抓获投送至淮南市拘留所执行剩余的期限违法”，一审法院认为谢区公安分局对起做出处罚决定并送交执行机关予以执行，该处罚行为即已完成，执行程序中的有关事项不属本案审查范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。许平于2013年11月17日被送交淮南市拘留所执行行政拘留，其应当知道该具体行政行为已作出，申请执行的期限应当开始计算。拘留执行期间并不影响原告提起行政诉讼，且2013年11月20日至2014年3月4日期间，许平的人身自由并没有受到限制，其提起行政诉讼的期限不存在中止或中断的情形，许平于2015年5月26日向一审法院提起行政诉讼，明显超出法定期限。综上，许平要求撤销谢区公安分局行政处罚行为的理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了许平的诉讼请求。许平上诉称：1、其前往北京上访反映相关问题的行为并未扰乱公共秩序，谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定认定的事实不清，证据不足；2、谢区公安分局对本案无管辖权，办案程序违反法律规定；3、对谢区公安分局先行拘留许平两天后，又补拘留八天的行为的合法性当庭表示不持异议，予以认可。一审法院认定事实和适用法律法规错误，请求二审法院撤销一审判决，将该案依法改判或发回重审。谢区公安分局当庭答辩称：1、许平之前多次前往北京地区非正常上访，并因此受到过相应处罚，其对天安门地区不是上访接待场所的事实是明知的。但其仍前往该地区非正常上访，且在诉讼过程中对上访以及因上访被训诫的事实予以认可，故可以认定许平的违法行为事实清楚，证据充分；2、谢区公安分局对该案具有管辖权。且训诫不是处罚措施，对其处以治安拘留的行政处罚，不属于重复处罚，其作出的行政处罚决定程序合法，处罚幅度适当，符合法律规定。综上，一审判决正确，请求予以维持。一审证据已随卷移送本院。
经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。二审另查明：许平因类似的上访行为共被公安机关处以七次治安拘留。本次诉讼针对的是谢区公安分局于2013年11月17日对其作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定，系对其作出的第六次行政处罚。经审理，本案的争议焦点是：谢区公安分局有无本案的管辖权及谢区公安分局对许平作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定是否合法。对于谢区公安分局有无本案的管辖权这一问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外…”，许平的居住地为谢家集区，该案由谢区公安分局依法受理后，对许平的违法行为予以查处，并不违反上述规定。故其认为谢区公安分局无本案管辖权的上诉理由不能成立，不予支持。对谢区公安分局认为具有管辖权的答辩意见予以采纳。对于谢区公安分局对许平作出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定是否合法这一问题，
本院认为，首先，根据《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定及第二十条第一款第（一）项、第（六）项“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，许平前往天安门地区非正常上访，于2013年11月12日受到北京市公安机关训诫。此外，其之前因到北京天安门地区和中南海周边非正常上访，数次受到训诫和治安处罚，应该知道上述地区不是信访场所，到此聚集上访属扰乱公共秩序，却仍然到该地区非正常上访，故许平认为其行为并未扰乱公共秩序的上诉理由不能成立。其次，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，谢区公安分局对许平作出行政拘留十日的处罚在法律规定的处罚范围内，未超过法定幅度，处罚适当。再次，谢区公安分局在办案过程中履行了受案、询问、调查、告知等程序，并依法向许平送达了处罚决定书，处罚程序合法。因此，谢区公安分局对许平做出的谢公（治）行罚决字（2013）377号行政处罚决定事实清楚，程序合法。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。许平的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人许平负担。本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 王雅琼
二〇一六年一月二十五日
书记员 刘富丰附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 微信公众号“”