湖南省衡阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2015)衡中法行初字第237号原告衡阳县台源镇贯山村村民委员会。法定代表人黄平江，该村民委员会主任。委托代理人魏晓华，湖南溥天律师事务所律师。委托代理人黄娇龙。被告衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。法定代表人周海兵，该市市长。委托代理人刘冬生,该市人民政府法制办副科长。被告衡阳县人民政府。住所地：衡阳县西渡镇新正街19号。法定代表人熊超群，该县县长。委托代理人洪镇西，该县人民政府法制办主任。委托代理人何玉生，该县人民政府法制办工作人员。第三人衡阳县台源镇长塘村村民委员会。法定代表人廖代余，该村民委员会主任。第三人衡阳县台源镇长塘村王子塘组。负责人凌美莲，该组组长。以上二第三人共同委托代理人欧阳铭富，湖南蒸阳律师事务所律师。
原告衡阳县台源镇贯山村村民委员会（以下简称“贯山村”）不服被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）行政复议决定一案，本院于2015年11月2日立案受理后，于同年12月15日向被告市政府、被告衡阳县人民政府（以下简称“县政府”）、第三人衡阳县台源镇长塘村村民委员会（以下简称“长塘村”）、第三人衡阳县台源镇长塘村王子塘组。（以下简称“王子塘组”）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月14日公开庭审理了本案。原告贯山村法定代表人黄江平及其委托代理人魏晓华、黄娇龙，被告市政府委托代理人刘冬生，被告县政府委托代理人洪镇西、何玉生，第三人长塘村法定代表人廖代余，第三人王子塘组负责人凌美莲及其与第三人长塘村共同委托代理人欧阳铭富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告县政府于2015年5月22日作出蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条之规定，决定：位于衡阳县台源镇长塘村与贯山村交界处的桐托塘水库的争议土地属于长塘村村民委员会与贯山村村民委员会两村集体共有。
原告贯山村不服，向被告市政府申请行政复议。2015年10月12日，被告市政府作出衡复决字〔2015〕59号行政复议决定书，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定：维持县政府于2015年5月22日作出的蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定。
原告贯山村诉称：桐托塘坐落在原告、第三人长塘村交界处，水面约220多亩，灌溉周边四个村十八个组，其中灌溉贯山村十四个组，灌溉金狮村的王木、良口组、渣江镇秋夏村的戈祠组，长塘组王子塘组的部分农田紧靠桐托塘上游，天旱时靠抽水灌溉。1991年4月，原衡阳县花滩乡人民政府组织原告和第三人长塘村对讼争水库（桐托塘）进行土地权属现场指界，签订《土地权属界线协议（认定）书》，绘制了土地权属界线图，原告和第三人长塘村在该协议书及附图上签字盖章予以确认。1992年，原告向台源镇水管站将讼争水库申报为小二型水库。2013年，原告在县农开办、镇政府的支持下，县农开办投资200多万元将讼争水库的水坝、排水渠提质成高标准，现代化坝渠，原告配套资金达20万元，第三人长塘村没有投入劳力、资金及参与讼争水库提标改质工程。几十年来，原告就讼争水库享有除处分权外的占有、使用、收益全部权利，第三人长塘村、王子塘组都不持异议。去年，随着库坝、库渠等基础设施改善，承包人为增加养殖收入，投入大量资金对讼争水库进行开发。第三人王子塘组见有利可图，强行阻挠承包施工建设，并向被告县政府就讼争水库权属争议申请裁决。2015年5月22日，被告县政府作出蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书，裁决讼争水库属原告和第三人长塘村共有。
原告不服，向被告市政府申请行政复议。2015年10月12日，被告市政府作出衡复决字〔2015〕59号行政复议决定书，维持被告县政府2015年5月22日作出的蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定。原告认为，二被告作出的讼争水库的处理决定、复议决定认定事实不清，处理程序违法，适用法律、实体处理错误。请求：
一、撤销被告市政府作出的衡复决字〔2015〕59号行政复议决定书；
二、撤销被告县政府作出的蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书；
三、责令被告县政府依法确认讼争水库的物权界线和四至范围；
四、本案的诉讼费由二被告负担。原告贯山村为支持其主张，向本院提交了16份证据：证据1、衡复决字〔2015〕59号行政复议决定书，证明市政府维持县政府于2015年5月22日作出的蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定；证据2、蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书，证明县政府将讼争土地决定属两村集体所有；证据3、请求处理权属报告，证明原告对桐托塘权属情况向有关部门的情况汇报；证据4、桐托塘水库地形图，证明被告应明确原告与第三人对讼争桐托塘的双方权属界线和四至范围，不能笼统认定为两村共同共有；证据5、土地权属界线协议书及附图，证明被告只认定土地权属界线协议部分，而没有认定附图的权属和四至，决定桐托塘属两村共有错误；证据6、贯山村农民集体土地登记材料，证明贯山村的土地权属清楚，已由国土部门登记注册；证据7、8、9、10、11、12为证人刘芳富、冯晓华、彭显炳、王美丽、郑昌新的证言，证明桐托塘水库的所有权属贯山村所有；证据13、请求开垦开发桐托塘的报告，证明县委领导对开垦开发桐托塘水库的批复，讼争水库权属属贯山村所有；证据14、桐托塘承包合同，证明2009年10月29日，黄文科、凌小峰承包桐托塘水库，长塘村无异议，讼争水库权属属贯山村；证据15、黄昌政、黄平均等桐托塘承包合同，证明2002年、2004年、2005年、2008年贯山村分别将桐托塘承包给黄昌政等人，长塘村不持异议，讼争水库属贯山村所有；证据16、台源镇农村经济管理站证实桐托塘收入情况，证明讼争水库属贯山村所有。
被告市政府答辩称：
一、答辩人作出的行政复议决定，事实清楚，证据确凿；
二、答辩人维持县政府作出的土地权属处理决定，适用依据正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法律规定的期限内，向本院提交了5份证据：证据1、行政复议申请书，证明申请人并未将王子塘组列入本案第三人，贯山村与长塘村是本案权属争议适格主体；证据2、申请人证据，证明争议的桐托塘属贯山村、长塘村共有；证据3、确权申请书，证明长塘村向县政府提出了确权申请；证据4、权属资料，证明争议的桐托塘属贯山村、长塘村共有；证据5、长塘村王子塘组管理桐托塘的收入凭证、承包合同和土地协议等，证明长塘村王子组行使桐托塘的部分经营管理权，争议的桐托塘属贯山村、长塘村共有。
被告县政府答辩称：
一、本府作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，处理决定内容合法；
二、本府作出的处理决定适用法律正确、程序正当合法；
三、市政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿、程序合法，适用法律正确，处理恰当。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告县政府在法律规定的期限内，向本院提交了8份证据：证据1、申请书，证明王子塘组申请裁决争议土地的权属；证据2、紧急报告及权属登记资料，证明长塘村等请求制止侵权行为，并提供权属登记情况资料等证据；证据3、请求处理桐托塘权属的报告及相关证据，证明贯山村请求处理非法侵占桐托塘权属的相关证明材料；证据4、县国土局的调查处理意见及权属登记档案资料，证明争议土地的基本历史与现状，以及权属登记情况；证据5、听证通知、签到表、记录，证明依法举行听证、处理合法有据；证据6、蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书及送达回证，证明处理决定合理有据，并依法送达；证据7、行政复议申请书及行政复议决定书，证明原告申请复议及复议决定情况；证据8、行政处罚决定书，证明原告方破坏水利设施情况。第三人长塘村、王子塘组述称：
一、县政府作出的蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；
二、市政府作出的衡复决字〔2015〕59号行政复议决定维持前述处理决定正确、应当予以维持；
三、原告贯山村的诉讼请求与事实理由相互矛盾。本案争议是权属问题，原告诉请确认物权界线和四至范围与本案没有关联。涉案桐托塘水库是共同共有，不是按份共有，无法划定界线。因此，原告的诉讼请求不能成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。第三人长塘村在法律规定的期限内，向本院提交了6份证据：证据1、《土地权属界线协议（认定）书》；证据2、王子塘组对桐托塘莲子收入记账凭证；证据3、王子塘组对桐托塘莲藕签订的2012年至2016年承包合同；证据4、“四固定”干部刘西球、黄春生、黄春秋证言；证据5、原花滩村干部王金元、王友元等六人的证言；证据6、原市委工作组尹国春、唐玉龙等八位领导共同出具的《关于桐托塘水域和土地使用权证明》，以上证明双方争议的桐托塘属于长塘村、贯山村共有。县政府对此作出的行政处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。第三人王子塘组没有提交证据。经庭审质证，针对原告贯山村提交的证据，被告市政府认为贯山村在行政复议时只提供了4份证据，对证据1、2不持异议；对证据4、5的关联性、真实性、合法性不持异议，对证明目的有异议；证据3、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16是新提交的证据，不发表质证意见。被告县政府对证据1、2无异议；对证据3的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为只能证明原告进行了权属争议确认的请求；对证据4、5的关联性、真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为不属于完整档案资料的体系，应当尊重历史与现状；对证据6的真实性无异议，对证明目的有异议，认为里面明确相邻双方确认的土地权属界线，依据是双方签订的协议及附图；对证据7、8、9、10、11、12的关联性、真实性、合法性及证明目的均有异议，认为不是相关部门的确权行为，与权属登记资料相矛盾，与本案不具有直接关联；对证据13的真实性无异议，对证明目的及关联性有异议，认为这只是请求对桐托塘进行加固，相关部门投资了几百万元进行维护，与本案权属争议无关联；对证据14、15、16的关联性、真实性、合法性及证明目的均有异议。第三人长塘村、王子塘组对证据1、2无异议；对证据3认为不符合形式要件；对证据4、5、6的关联性、真实性不持异议，对其关联性和证明目的均有异议，证据6土地登记资料只能证明原告内部土地权属界线，不能证明第三人的土地界线；对证据7、8、9、10、11、12的关联性、真实性、合法性及证明目的均有异议；对证据13的合法性有异议，且认为与本案没有关联；对证据14、15、16认为只能证明原告享有使用权，不能证明属于其所有，第三人也有类似的承包权。针对被告市政府提交的证据，原告贯山村对证据1的真实性无异议，但认为申请人是王子塘组，市政府在行政复议时，将王子塘组漏掉了，不符合法定程序；对证据2的关联性、真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议；对证据3、4有异议，认为市政府在复议期间对证据的认定有错误，上面明确写明了申请人是王子塘组，而不是长塘村，如果是长塘村，那证明目的就是错误的，应当就权属问题进行划分；对证据5的的关联性、真实性、合法性有异议，不能证明属长塘村所有。被告县政府、第三人长塘村、王子塘组对被告市政府提交的证据的关联性、真实性、合法性及证明目的均无异议。针对被告县政府提交的证据，原告贯山村认为证据1的申请人是王子塘组，申请时经过了第三人长塘村，但村里并未就此主张权利，而且承认了其真实性。因此，本案与长塘村没有关联；证据2并未就权属的问题属于长塘村提出主张和请求，与本案不具有关联；证据3、4原告没签字，只是写了相关的东西，附图上确认的正是讼争的四至范围和权属问题，应以附图和其他证据予以认定，而不应以没有签名的协议书来认定，因此，对其真实性有异议；对证据5无异议，但对听证程序和事实有异议，认为无法确认听证是由申请人举证，交由被申请人质证的过程，在听证上没有进行认证，且听证过程中无法查实已经送达了通知书、送达回证等。整个听证程序仅仅只是一个会议，不是按程序进行。因此，不能以此作为本案定案的事实依据；对证据6、7的真实性无异议，但对其合法性有异议；对证据8认为与本案无关联。被告市政府、第三人长塘村、王子塘组对被告县政府提交的证据的关联性、真实性、合法性及证明目的均无异议。针对第三人长塘村提交的证据，原告贯山村对证据1的关联性、真实性、合法性均有异议，认为没有经双方签字确认；对证据2的关联性有异议，认为无法确认是谁的收据，不能证明本案的权属问题；对证据3认为是组里的承包合同，对其关联性、合法性有异议；对证据4、5认为证人未出庭作证，亦没有身份证明，不符合证据的形式；对证据6的证明目的有异议。被告县政府、市政府、第三人王子塘组对第三人长塘村提交的证据的关联性、真实性、合法性及证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：原告贯山村提交的证据1、2、3、4、5、6客观、真实、来源合法，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据，但对证据5的证明目的不予采信；证据7、8、9、10、11、12系证人证言，只能反映双方对涉案桐托塘的权属争议情况，不能以此证明属其所有，对其证明目的不予采信；证据13、14、15、16仅反映原告对桐托塘的部分管理、收入情况，可以作为认定本案事实的依据，但不能以此证明属其所有，对其证明目的不予采信。被告市政府、县政府、第三人长塘村提交的上列证据与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，双方争议的桐托塘，位于原告贯山村与第三人长塘村交界处，面积208.22亩，灌溉贯山村、长塘村、金狮村、秋夏村的17个村民小组1000余亩农田。上世纪七十年代，桐托塘属原告贯山村陈冲组、桐托组和第三人长塘村王子塘组、尾巴组4个组共有；桐托塘由原告贯山村集体负责承包养鱼，塘内二分之一的野生莲子由第三人王子塘组承包经营，双方依此习惯进行经营管理至今。1991年土地详查时，衡阳县国土资源局对桐托塘的权属进行调查，形成了《协议书》并绘制了附图，双方在《协议书》及附图中签字盖章予以认可，其中《协议书》的文字说明第9、10条表述桐托塘属两村共有。2014年，第三人王子塘组认为桐托塘被他人破坏，影响其在该塘种莲子，由此，双方发生权属争议纠纷。2014年12月31日，第三人王子塘组向被告县政府提出申请，请求对桐托塘的权属进行确认。县政府国土主管部门进行调查后，被告县政府组织双方进行了听证和协调未果。2015年5月22日，被告县政府作出蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书，决定：桐托塘水库中的争议土地属于长塘村与贯山村集休共有。
原告贯山村不服，向被告市政府申请行政复议。2015年10月12日，被告市政府作出衡复决字〔2015〕59号行政复议决定书，决定维持县政府的前述处理决定，原告贯山村不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权；第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条规定，村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体所有权界线确定所有权。根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起的土地所有权变更的；由于土地开发、国家征地、集体兴办企业事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。本案中，原告贯山村与第三人长塘村为争议的桐托塘，1991年土地详查时，衡阳县国土资源局依据双方集体土地权属原始材料，形成《协议书》及附图并进行了文字说明，经双方负责人签字盖章和原花滩乡人民政府盖章，确定了双方集体土地权属界线。2004年10月29日，被告县政府依据1991年土地详查时村集体《协议书》和集体土地所有权属原始取得的证明材料，对双方村集体的土地范围和面积进行了登记。因此，被告县政府依据双方登记的桐托塘的权属及管理使用的实际状况，在协调处理未果的情况下，作出蒸政裁〔2015〕第3号行政处理决定书，符合前述法律规定。原告贯山村提出该处理决定未对桐托塘界线及四至范围进行明确，裁决桐托塘为贯山村与长塘村共有不当。经查，双方在附图中对桐托塘的界线进行圈点，且在《协议书》中对附图的标示进行了文字说明。《协议书》第9条文字说明：“……拐点7至拐点8以水塘边线与水田分界为界，水塘属两村共有”；第10条文字说明：“……拐点8至拐点9以水塘边线与水田分界处为界，桐托塘属两村共有”。因此，原告贯山村的该诉讼主张与客观事实不符，被告县政府作出的前述行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告市政府经复议后，作出的衡府复决字[2015]59号行政复议决定书，予以维持并无不当。原告贯山村提出本案请求对桐托塘进行确权的申请人为第三人王子塘组，第三人长塘村未主张权利，被告县政府将桐托塘裁决为原告贯山村与第三人长塘村共有不当；在行政复议中，被告市政府未将王子塘组列为第三人，程序违法。经查，第三人王子塘组系第三人长塘村管辖的自然组，在参与管理桐托塘的过程中，为权属问题与原告贯山村发生纠纷而申请确权，被告县政府在审查中，认为第三人长塘村同案件的处理有利害关系，通知其参与裁决并无不当。
被告县政府作出行政处理决定后，第三人王子塘组对此无异议，原告贯山村不服，申请行政复议，其在行政复议申请书中未将王子塘组列为第三人，被告市政府虽亦未通知其参与行政复议，该程序上的瑕疵，不影响案件的实体处理。原告贯山村提出被告县政府受理第三人王子塘组的申请后，未向贯山村送达申请书和证据材料，径行听证、裁决，程序违法。经查，被告县政府收到第三人王子塘组的确权申请后，虽未及时将申请书和证据材料送达原告贯山村，但被告县政府依法进行了调查、组织双方听证、协调处理，并在听证中进行了质证，且原告贯山村对此未提出异议。被告县政府该程序上的瑕疵，并不必然导致其行政处理决定的撤销。综上，原告贯山村的诉讼主张于法不符，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告衡阳县台源镇贯山村村民委员会的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告衡阳县台源镇贯山村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 何利国
审 判 员 肖大鸣
人民陪审员 刘秋贵
二〇一六年一月二十五日
书 记 员 邓 薇校对责任人：何利国 打印责任人：邓薇附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 微信公众号“”