浙江省江山市人民法院行 政 裁 定 书（2015）衢江行初字第20号
原告：宁雪明。
委托代理人（特别授权）：王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）：宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被告：江山市虎山街道办事处。
法定代表人：陈红。出庭
负责人：陈红。
委托代理人（特别授权）：刘志强，浙江虎山律师事务所律师。原告宁雪明因要求确认被告江山市虎山街道办事处关停生猪养殖场行为违法，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月11日立案后，于8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月18日公开开庭审理了本案。原告宁雪明及其委托代理人王蕾蕾、宁文博，被告江山市虎山街道办事处出庭负责人陈红及其委托代理人刘志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宁雪明起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于适养区的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就要求原告签订关停退养协议，并胁迫原告签订关停退养补助验收意见。2015年4月，被告关停了原告的生猪养殖场。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就直接关停和拆除了原告的养殖场，显然关停行为违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求，1、确认被告对原告生猪养殖场的关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为确认被告关停原告生猪养殖场的行政行为违法，并依法进行赔偿。原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：1、原告与被告单位XX、XXX的通话录音各一份，证明被告对原告养殖场实施了关停拆除行为，并胁迫原告签订《生猪养殖场关停退养协议》及导致原告受到损失的事实。2、江山市虎山街道荷塘村村民委员会出具的证明一份，证明原告在2012年-2013年期间，曾向被告提出要求按照《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）规定的标准进行补助的事实。3、原告养殖场现场拆除视频、损失清单、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）各一份，证明原告养殖场被关停拆除后产生的经济损失796690元。
被告江山市虎山街道办事处答辩称：鉴于原告的生猪养殖场严重污染环境，对周边群众的日常生活造成影响，故被告自2014年12月开始就与原告协商养殖场的关停退养工作。经协商，原、被告双方于2015年4月8日签订了一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定，原告在2015年4月20日前关停其生猪养殖场，并彻底拆除522平方米的养殖场建筑物，在原告拆除建筑物后，由被告向原告支付补助款52200元等内容。2015年4月10日，原告向被告提出请求组织人员、机械帮助拆除。2015年5月7日，原、被告双方对原告的履约结果进行了验收。2015年7月16日，被告依约支付了补偿款。被告认为，其为保护行政管辖区域范围内的生态环境，与养殖户签订《生猪养殖场关停退养协议》并不违反法律规定，原告关停生猪养殖场及拆除猪房是原告的履约行为，被告没有对原告实施过行政法意义上的关停行为，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：1、《生猪养殖场关停退养协议》一份，证明原告自行关停、拆除养殖场，并承诺在2015年4月20前自行关停、拆除完毕的事实。2、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、银行转账凭条、助拆申请书、衢州市12345政府服务热线交办单各一份，证明原、被告双方履行《生猪养殖场关停退养协议》的事实，即原告自行关停、拆除养殖场，被告支付补助款。庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：对第1组证据的真实性无异议，但认为原告通过电话录音整理的书面材料并没有客观地反映出实际的通话内容，书面整理内容歪曲了被通话人的真实意思表示，故该组证据不能佐证原告主张的证明对象。对第2组证据认为，因该证明仅盖有村委会的公章，没有经办人的签名，故欠缺证据的形式要件，况且事实上被告也没有收到原告曾向被告提交过要求按照《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）规定的标准进行补助的申请，故原告主张的证明对象不能成立。对第3组证据中的对损失清单认为，该清单系原告单方制作，是原告的单方意思表示，故无证明效力；对视频内容的真实性无异议，但认为视频内容恰恰能证明是原告按照协议约定主动关停并拆除养殖场建筑物，而不是被告强制拆除的；对政府文件的真实性无异议。庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对第1组证据及第2组证据中的限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、助拆申请书的签名真实性无异议，但认为《生猪养殖场关停退养协议》的部分条款内容已表明被告在没有执法主体资格的情况下对原告的养殖场作出了责令停产停业的行政处罚，且被告没有按照《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）的规定来界定原告的养殖场属于村中场，而是错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的规定来界定村中场并进行补偿，显然是不公平、不合理的。原告认为，其养殖场拆除在先，协议签订在后，且协议落款时间由被告单方填写，故被告主张先签订协议后拆除养殖场的事实不能成立的，请求对落款时间是否由原告书写的真实性予以鉴定。对第2组证据中的限养区生猪养殖关停退养补助验收意见认为，被告在没有法定职权的情况下对拆除的养殖场进行验收，这更能说明被告已实施了关停原告养殖场的行为，故该验收意见不具有合法性；对第2组证据中的助拆申请书、衢州市12345政府服务热线交办单认为与本案无关联性，故不能作为本案的定案依据。经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：关于原告提供的证据：从原告与XX、XXX的通话录音内容来看，该音频资料所反映的是XX、XXX向原告等其他在场人员介绍和解释全市生猪养殖污染整治和规范管理方面的相关政策内容，以及对原告及他人的提问所作的回答，整个通话录音不能反映被告胁迫原告签订《生猪养殖场关停退养协议》的意思表示，也无法体现被告对原告养殖场实施了强制关停拆除行为，故原告主张的证明对象不能成立。从第2组证据所载明的内容来看，系原告在2012年-2013年间，曾向被告提出要求对其限养区的生猪养殖场按照禁养区的标准进行补偿的请求，该请求是原告向被告提出的能否适用禁养区标准进行补偿的要约，该要约能否获得被告的承诺尚需被告作出明确的意思表示，况且在庭审中被告认为原告从未向其提交过类似内容的申请，故原告就此主张被告应当按照《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）规定的标准进行补助的证明对象不能成立。从第3组证据中的视频内容来看，反映的是原告养殖场在拆除前后的现场基本状况，而原告主张的被强制拆除的事实和过程在视频中却没有客观体现，故原告主张的证明对象不能成立；被告对第3组证据中的其他证据质证意见成立，本院予以采纳。关于被告提供的证据：因原告对第1组证据及第2组证据中的限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、助拆申请的签名真实性无异议，故本院对该组证据的真实性予以确认。虽然原告提出要求对《生猪养殖场关停退养协议》落款时间是否由其本人书写的真实性进行鉴定，但鉴于原告对该协议上其签名真实性的自认及原告又未能提供其他反驳证据予以佐证的情况下，本院对原告要求鉴定的程序不作启动。《生猪养殖场关停退养协议》是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，况且在协议签订后，各方也按照约定并通过限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、银行转账凭条的形式确定了各自应当履行的义务，故原告主张的协议部分条款内容已表明被告在没有法定职权情况下对原告强制作出责令停产停业行政决定的理由不能成立。从助拆申请书、衢州市12345政府服务热线交办单载明的内容来看，可以证明原告为拆除其养殖场建筑物曾向被告提出要求给予协助及原告要求提前支付补助款等相关事实，故原告的质证意见不能成立，本院不予采纳。据此，本院对被告提供的第1、2组证据予以采信。经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年4月8日，原、被告签订一份《生猪养殖关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年4月20日前关停生猪养殖场，拆除养殖场建筑面积522平方米；被告在原告完成关停退养后，按照《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的规定给予原告补助，补助金额为52200元等内容。2015年4月10日，原告以拆除养殖场建筑物困难为由，向被告提出要求给予协助的书面申请。协议签订后，原告关停养殖场并拆除猪房520平方米，被告支付原告补助款52200元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或其他组织对其主张的诉讼请求和事实根据有责任提供相应的证据材料予以证实。但根据本院前述认证，因原告提供的证据不能有效证明被告对其养殖场实施了责令关停行政行为，故其应承担举证不能的法律后果。据此，本院对原告要求确认被告对其养殖场实施了关停行为违法的起诉依法予以驳回。关于原告要求赔偿损失的请求，
本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款之规定，公民、法人和其他组织获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，且合法权益受损与国家机关及其工作人员违法行使职权存在因果关系。更何况本案原告不能提供有效证据来证明被告对其养殖场实施了关停行为，故其丧失了要求被告赔偿相关损失的基础，据此，本院对原告要求赔偿损失的起诉亦依法予以驳回。基于同一理由，本院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动，对原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》的请求不作审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，
裁定如下：驳回原告宁雪明的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 何伟平
审 判 员 毛红菊
人民陪审员 姜正柏
二〇一六年一月七日
书 记 员 徐 宁